人格权“支配”属性辨析/温世扬

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 08:49:23   浏览:8390   来源:法律资料网
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  温世扬 武汉大学法学院 教授


  内容提要: 人格权属性问题存在分歧之根源在于人格权的特殊法律构造。人格权之产生,是因为内在于自身的利益(人格利益)或人的伦理价值可以成为受私法保护的权利客体,但并不意味着人格权可以或必然成为支配权的客体。“人格标识商品化权”虽然成立于一定的人格要素(人格标识)之上,但从其内容构造、制度功能等方面考察,已非人格权范畴所能涵盖,它是一种特殊的财产权。


在人格权基础理论中,人格权的非财产性、绝对性、专属性为我国学界所共认。在国内一些有关人格权的著述中,支配性也被认为是人格权的重要属性。[1]但也有少数学者对此提出了异议,认为法律设置人格权的根本目的,不在于赋予自然人对其人格利益进行支配利用的权利,而在于保障决定“人之所以为人”的那些基本要素(生命、健康、名誉等)不受非法侵害;[2]或认为人格权的特点在于其绝对性,人对于自己的身体、健康、生命、尊严等无支配权。[3]还有学者从事实支配与法律支配的区分角度对这一问题作了分析。[4]鉴于人格权是否为支配权的问题既关系到对人格权本质的认识,也关涉到各种具体人格权的权能构造尤其是对“人格标识商品化”现象的法律定位,故值得进一步探讨。

一、人格权“支配”属性的理论成因

尽管独立的人格权制度直至20世纪才得以在民法典中出现(1960年《埃塞俄比亚民法典》),[5]但现代人格权理论的形成和发展却可追溯至19世纪的德国法学,[6]相关学术文献可谓卷峡浩繁。不过笔者从中并未发现有关肯认人格权“支配”属性的论述,而否认人格权为“支配权”者却不乏其人。如拉伦茨认为,人格权实质是一种人身不受侵犯的权利,并非一种支配权。[7]福尔克尔·博伊廷认为,人不能在自己身上设立支配权,不可像利用财产一样利用人格,此为《德国民法典》第253条所禁止,因为它践踏了人的尊严。[8]笔者认为,中外学者间的这种分歧的根源在于“人格权”的特殊法律构造。

德国民法对人格权的确认是法律实证主义的表现。[9]德国学者在塑造人格权这一权利类型时,一开始就遇到一个法律逻辑上的难题,即人格利益的特殊性质与民法上的权利客体之间的兼容性。其解决方式是扩大传统民法概念中财产范畴的内涵,无论是外在于主体,还是内在地与主体相结合,只要能满足主体的某种需要,都可以被认为是一种财产,并且需要法律的外在保护。所以,人格利益可以采用赋予权利来进行保护的形式,人格利益可以成为权利的客体。[10]

对此问题,我国学者也作出了自己的解释。如有学者认为,哲学上的“主体一客体”与法律上的“主体一客体”是两种不同的思考维度。从法律关系的角度看,只要某项利益处于法律加以调整和保护的范围之中,就有承认其为权利的可能与必要,而不论该利益所附着的客体是在人之外,还是在人之内:承认人格为权利,不会造成人既是权利主体又是权利客体的混乱。作为权利主体的人格,此人乃“民法上的人”,可能是自然人,也可能是法人;而作为权利客体的人格,专指自然人的伦理构成要素、[11]另有学者指出,人格权概念确立的前提是人的伦理价值的外在化,即将人的伦理价值由“我之所是”改变为“我之所有”,在法律观念上从人之本体的保护转向权利保护。[12]

人格权之所以能够成为私法权利,是因为内在于自身的利益(人格利益)或人的伦理价值可以成为受私法保护的权利客体。然而,对人格利益或人的伦理价值的私法保护是否意味着人格权在内容构造上具有支配权属性?对此德国学者多予以否定,而我国学者则多将支配性作为人格权的重要属性,甚至将人的伦理价值的外在化作为人对自身伦理价值因素享有支配的权利、法律赋予人的伦理价值以交易可能的前提。[13]我国学者之所以主张人格权具有支配权属性,主要原因有以下三个方面。

一是传统权利尤其是所有权构造的路径依赖。如上文所述,人格权作为实证法上的权利,是通过证成其客体而获得认可的。德国学者通过扩大传统民法中财产范畴的内涵解决了人格权的构造问题,认为人格权所保护的物就是人本身的生存。[14]我国学者也对人格权的客体提出了种种见解,如人格利益、人的伦理价值、人格等。在此基础上,若按照传统民法权利理论对人格权所作的归类分析,便不难得出人格权属于支配权的逻辑推论。其一,根据权利的内容或作用形式,私权一般可以分为支配权、请求权、形成权、抗辩权,人格权显然不具有请求权、形成权、抗辩权之属性,而与支配权的特性则有所契合,因为支配权“赋予权利人对特定标的绝对和直接的支配力”;[15]其二,人格权的客体是一种特殊的“财产”或“物”,而财产或物是可支配的,物权即为支配权。故有日本学者指出:“属于人的权利中,除了有对外界事物的支配权之外,还有对于自身的支配权的想法,早在远古就有了。多内鲁斯说,属于我们的东西,有原本就属于我们的东西和我们负有义务的东西。”[16]及至近代,德国学者终于在“原本就属于我们的东西”上创设了人格权概念,正好契合了“对于自身的支配权”的早期想法。

二是具体人格权的模式效应。对人格的私法保护,存在两种不同的理论模式,即多元模式和一元模式。多元模式是民法传统分析框架下的产物,认为人格权针对的不是一个人的自身身体,而是针对一系列典型的、个别性的、具体的人格利益。它要求建构一系列的、以特定人格利益为保护对象的人格权。这样的保护对象包括姓名、肖像、名誉等,由此构成了各种具体人格权。一元模式起源于第二次世界大战之后的德国,它仍然借用传统的民事权利的制度构造,认为人格权不是一组以典型的人格利益为客体的权利,而是一个统一的、普遍的权利类型,它被称为一般人格权,它的客体所指向的是无所不包的人格的整体。那些个别的人格利益,如肖像、名誉、姓名等,只是这个整体人格中的一个方面,人格利益的所有方面在这样一个权利范畴中得到完整的、全面的保护。[17]不难看出,在一元模式下,若将一般人格权所指向的人格整体定性为支配权,此种支配仅具有抽象意义,并无实证法上的实益;而在多元模式下,各种具体人格权所指向的是各种典型的人格利益,在这些典型人格利益中,有的是“传统的人的伦理价值”,如生命、健康、自由等,有的是现代社会中“扩展了的人的价值”,如肖像、名誉、隐私、知情、生活安宁及居住环境等。“比较而言,如果说传统的人的伦理价值,其作为人的不可或缺的属性,可以被视为‘人之所以为人’的底线的话,那么现代社会中这些‘扩展了的人的价值’,事实上已经与人的本体渐行渐远了。”[18]正是这些“与人的本体渐行渐远”的人格利益,为某些人格权的支配性提供了可能。

三是人格标识商品化现象的“启示”。在当代社会,自然人尤其是公众人物的姓名、肖像、艺术形象等人格标识的商业化利用现象已屡见不鲜,由此在西方国家产生了被称为公开权、形象权或商品化权的新型民事权利。我国一些学者将此现象称为人格权的商品化、人格权(的)商业化利用,以及人格标识商品化权,并将其纳入人格权范畴。[19]在这些学者看来,所谓人格标识商品化权,就是民事主体对自己的姓名、肖像、声音、形体等人格标识进行支配、利用的权利,人格权的支配性由此得到充分体现。

但笔者认为,内在于自身的利益(人格利益)或人的伦理价值可以作为权利客体固可证成人格权的存在,但并不意味着其可以或必然成为支配权的客体,谓人格权为支配权也非确当。

二、人格权作为支配权的理论误识

支配权,乃“直接对于权利之标的,得为法律所许范围内之行为之权利也”。[20]按照被赋予私法主体的权利的内容对支配权、请求权与形成权进行区分,是长久以来最重要的私权分类。支配权赋予权利人对特定标的以绝对和直接的支配力。[21]“许多权利的首要功能,在于支配某种客体或某种其他的、无体的财产,如所有权旨在支配某物,专利权旨在支配某项发明。在这些情形,权利人可以长久地或暂时地使用其支配的财产,同时,其他人被排除在使用权之外,以确保第三人无法对权利人的支配可能性造成损害。”[22]在德国民法著述中,支配权的例证包括对物的支配权、对权利的支配权和对智力成果的支配权,人格权被明确地排除在支配权范畴之外。[23]而我国学者在论及支配权时多将人格权作为例证之一。[24]笔者认为人格权是否为支配权,可从以下两个方面予以分析,一是私法创设人格权的宗旨,二是权利主体对其人格利益或人的伦理价值实现支配权的可能性。

首先,人格权的根本价值在于人的尊严或人格的不可侵犯性,其目的在于对人格利益的保护而非支配。传统的私权理论是建立在财产基础上的,对于特定财产的支配是财产权的应有之义,物权、知识产权即为典型的支配权,权利人的意思或利益正是通过支配得以实现;而人格权的创设,乃是将人格利益或人的伦理价值拟制为权利客体的结果。这种拟制的目的,仅在于揭示此类权利的保护对象或成立基础。人格权的创设,旨在人格利益或人的伦理价值保护,从而维护“人之为人”之尊严,而非授予权利人“为法律所许范围内之行为”之权利。因此,有学者指出,人格权应以“受尊重权”的方式得到确认。[25]

其次,人格权支配权说缺乏一般化论证。欲使人格权为支配权的命题成立,须证明各种具体人格权均具有支配权属性,从而形成一般化结论。而考诸以下各种典型具体人格权,则不难发现支配并非各种人格权的共有权能。(1)生命权。个人对于生命的“支配”,从终极意义上说即自杀。对此,法律固然不可能强加禁止,但也不能将其承认为实证法上的权利,否则即与人类尊重生命的基本伦理相悖。因此,自杀不是一个能够通过法律加以规制的行为,若谓有“自杀权”更是离经叛道。至于安乐死,即使如少数国家那样承认其为合法,也只能表明仅在极其特殊的条件下以不作为方式终止他人生命的行为得免负法律责任,并不能反证出法律承认个人对其生命的支配权。(2)健康权、身体权。与生命一样,个人对其健康确实存在“事实支配”的可能,如自残、自染疾病、吸毒等,但这并非一般人伦所许可,故与自杀一样,实证法不能确认此种支配为权利(否则强制戒毒即为侵权),法律上的处分更无从谈起。身体权也是如此。(3)名誉权。名誉是权利人因其综合表现而获得的一般社会评价,名誉权即此种社会评价不因他人诽谤等而受非法贬损的权利。在名誉权受到侵害时,权利人可以主张权利和寻求法律救济,也可听之任之,不予主张。但无论从何种角度看,个人的名誉或名誉利益都不可能成为支配的对象,而只是一种不受侵害的人格利益。(4)隐私权。隐私权的客体包括自然人的隐私信息和私密生活(空间),其内容即该等信息和生活(空间)不受非法揭示或侵扰,因此也是一种防御权。个人对其隐私信息或私密空间既可主张隐私权,也可不主张权利,甚至为获得经济利益而许可他人公开或介人,此点似乎意味着隐私权具有支配性。其实,在此情形下并非权利人行使隐私权,因为私人信息和个人生活一旦自愿公开,即已不属于隐私了,何来隐私权?(5)姓名权、肖像权。与上述人格权有所不同的是,姓名权、肖像权的利益载体乃作为自然人的人格标识的姓名和肖像,权利人对其固然享有不受非法侵害的权利,同时又可依法许可他人无偿或有偿地使用其姓名或制作、使用其肖像。正是基于此点,一些学者认为姓名权、肖像权不仅是一种防御权,而且具有支配权能,有的学者甚至直接将姓名权定义为“对自己为区别于他人而拥有的姓名进行支配的权利”;[26]在法国法上,姓名权也曾被认为是一种所有权。[27]但从逻辑上说,仅基于权利人有权支配其姓名、肖像,并不能得出姓名权、肖像权本质上为支配权的结论,更不能得出人格权为支配权的一般论断。一些肯认人格权为支配权的学者也意识到“自然人得直接支配并处分自己的姓名、肖像,至为明显。但能否自由处分自由、生命,则不无疑问”。[28]“对于人格权中的姓名权、肖像权,其支配性尚可理解,但对于生命权、身体权、健康权等与自然人身体有关的人格权,以及名誉权、隐私权等社会评价性或纯粹精神性的人格权的支配性质,却很难令人信服。”[29]因此,将人格权一概纳人支配权范畴,实在难谓确当。对此问题,我国台湾地区早有学者指出:“将吾人自然享有之生命、身体、自由与法律保护之生命、身体、自由相混同,将自然的能力与法律上之力相混同,实属错误。生命权、身体权、自由权等人格权,非直接支配自己之生命、身体、自由之全部或一部分之权利,此等权利之内容,在不被他人侵害而享受生命、身体之安全、活动之自由。”[30]诚哉斯言。

三、“人格标识商品化权”之实质

姓名权、肖像权被称为“标表型人格权”,权利人对其“标表符号”(姓名、肖像)享有设定与变更权、专用权。[31]这种排他使用的效力,使姓名权、肖像权具有某种物权意义上的支配属性,当代社会层出不穷的人格标识商品化现象则使这种支配属性得到进一步彰显。因此,姓名权、肖像权的支配权性质似乎至为明显。然而笔者认为,作为人格权的姓名权、肖像权本质上仍是一种受尊重权,[32]对姓名、肖像的支配乃至人格标识商品化,与其说体现的是姓名权、肖像权的人格权属性,不如说体现了其非人格权特性。

一是自然人的姓名、肖像等“标表符号”或人格标识,既有“人”的属性,又有“物”的属性。在具体人格权模式下,人格权的客体表现为各种具体的人格要素,如生命、健康、自由、名誉、隐私、姓名、肖像等,这些人格要素体现的是自然人的不同人格利益,在具体功能上并不完全相同。有的人格要素是基础性或内在性的,对于自然人人格的维护具有决定性意义,如生命、自由与名誉等是不能成为支配权客体的。而姓名、肖像等符号型(或[33]“标表型”)人格要素则有所不同。一方面,姓名、肖像作为自然人的人格符号,与人格独立、人格尊严息息相关,故姓名权、肖像权被视为自然人的固有权利,姓名和肖像的自主设定和排他使用体现了人的尊严。但与前述生命、自由、名誉等人格要素相比,作为人格符号的姓名、肖像又具有自身特点:(1)外在性。姓名作为自然人的个体代号并非与生俱来,而是后天所赋,姓名的放弃和依法变更甚至有无并不影响人格的独立完整,因此姓名在观念上多被视为外在性人格要素之一,这可能是许多国家于其他人格权之外而加以单独规定的理由。[34]肖像也具有外在性,与人格独立、尊严虽有关联,但非根本的、内在的决定因素。(2)可支配性。姓名、肖像可以成为支配对象,对姓名的支配表现为自主决定、专享使用、依法变更及许可他人以非姓名方式使用,对肖像的支配则表现为禁止或许可他人制作或使用本人肖像。(3)可商业利用性。一方面,在信息化和“眼球经济”时代,某些自然人尤其是公众人物的姓名或肖像具有较高的知名度,从而具有一定的商业价值;另一方面,姓名、肖像的外在J性和可支配性使其可以成为商业利用的对象,权利人自主授权他人利用不但不会损及其人格,反而可为自己带来经济利益。姓名、肖像等自然人人格符号的上述特性,使其除具备与其他人格要素相同的精神价值外,在特定条件下还具有一定的市场价值,成为权利人拥有的一项特殊的财产(物),从这一意义上说,姓名权、肖像权确实可称为支配权。

二是“人格标识商品化权”并非人格权的固有内容,而是一种特殊的财产权。商品化权通常亦称形象权。所谓形象包括真人的形象、虚构人的形象、创作出的人和动物形象、人体形象等。人格标识商品化即人格标识的商业化利用,是商品化权的一种表现形态,即通过许可他人将自己的某项人格标识如姓名、肖像等与某项商品或服务相联系,实现其经济价值。人格标识商品化权即人格标识商业化利用之权利,究竟属于人格权还是财产权,对此,国内民法学者多持人格权说。[35]笔者则认为,人格标识商品化权虽然成立于一定的人格要素之上,但从其内容构造、制度功能等方面考察,其作为商品化权的一种具体形态,已非人格权范畴所能涵盖,与其说是一种人格权,不如说是一种特殊的财产权。

第一,人格标识商品化权不是人格权的一项权能或组成部分,而是商品化权的一种形态。关于对人格要素的商业化利用是否意味着一项新权利的创设,学者间观点不一。有日本学者认为,商品化权不是独立的权利,而应该是姓名权或肖像权的一个组成部分,进一步讲,可以说是人格权的一个组成部分。[36]我国也有学者认为,人格权的商品化并非产生一种特殊的权利,其只能被理解为某些人格权的权能特别是利用权能发生扩张,而不是生成了其他的独立权利,更不能说在人格权之外还存在另一项并立的商品化权。[37]另有学者认为,人格标识商品化权是与具体人格权、一般人格权相并列的一种权利,[38]还有学者认为人格标识商品化权是一种特殊的人格权。[39]笔者赞同后一种观点,即人格标识商品化权是独立于既有人格权的一项民事权利。首先,某项法益是否成为权利并非天然正当或不正当,而是法政策的必要性和法技术的可能性的结合,商品化权原本并不存在,现今却为各国法律及国际公约所普遍确认,正是由于原有权利(人格权或知识产权)体系不能为此项利益提供充分保护,而其构造(主体、客体及内容)又是清晰的,人格标识商品化权也是如此。其次,基于同一人格要素可以同时存在不同的权利并实现不同的功能。于肖像、姓名等人格要素之上可以在存在肖像权、姓名权等具体人格权的同时存在商品化权。具体人格权的功能重在维护人格独立及人的自由发展的精神利益,同时也保障人格利益中的财产性利益。而商品化权是允许他人使用、开发自己的人格利益并获得报酬的权利,其主要功能是保障、促进人格利益的商业化利用,既促进市场经济发展,又使民事主体从中获益。[40]

第二,人格标识商品化权属于财产权范畴。应当承认,人格标识商品化权与某些人格权(姓名权、肖像权)在客体方面存在“叠合”,在价值功能上也具有互补性,故无论主张其为人格权的一项特殊权能还是一项特殊的人格权,均不无合理之处。但笔者认为,就其基本属性而言,人格标识商品化权与其他形态的商品化权一样,[41]均属财产权范畴。首先,人格标识商品化权的客体即姓名、肖像等人格符号,不仅承载着主体的精神利益,关涉人格独立与尊严,而且由于其外在性、可支配性和可商业利用性具有一定的商业价值,承载着主体的经济利益,因此成为一种实在的、特殊的“物”,而不同于一些学者为了说明人格权客体而拟制的“人格财产”即人自身的精神要素。其次,人格标识商品化权的内容为对人格符号(标识)的商业化利用。权利人既可以是自己将各种人格标识使用于商业领域之中,依靠人格特质对公众的吸引力而在商业经营中直接获取利益,也可以转让、许可他人将人格标识用于相关商品和商业活动中,从而收取转让费或许可费。此外,权利人还享有排除他人擅自将自己的各类人格标识进行商业化利用的权利。[42]换言之,人格标识商品化权的重心是商业化利用,彰显的是经济利益,强调的是积极支配。此点与姓名权、肖像权等人格权显为不同,后者系以人格保全为重心,彰显的是精神利益,强调的是消极保护。最后,人格标识商品化权可以转让、继承。美国法院认为,公开权可整体有效转让,即不附带其他任何东西的转移,甚至认为,“这种权利的存在理由是其可转移性,没有这一特性,这一权利不产生纽约立法规定以外的任何东西。”[43]关于公开权的可继承性,美国相关司法判例主张不一,但即使是反对者也主张此类权利应像知识产权中的财产权那样在权利人死后的一定期限内由其继承人行使和保护。[44]可见,人格标识商品化权实质上是一种以特定人格标识为客体、以对该客体的商业化利用为内容的特殊财产权,与虚构角色的商品化权具有同质性,均属无形财产权范畴。[45]




注释:
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关于洋浦立法若干问题的思考

滕传枢


  1992年3月9日,国务院批准了海南省吸收外商投资开发洋浦地区的建设项目,这是我省乃至全国扩大对外开放,发展外向型经济的一项重大决策。洋浦开发,经过十七年的酝酿和四年的积极努力,三起三落,凡经周折,终于揭开了新的一页。洋浦经济开发区(以下称开发区)建设项目即将上马,各方面的准备工作百事待举。而制定开发区的各项管理法规和规章乃当务之急。古人云:“辟言不认,如彼行迈,则靡所臻”,何况是作为当代中国唯一的“自由经济贸易区”的洋浦,法制先行,乃是众口同声不存异议之事,其重要性和必要性也就是不言而喻的了。笔者有幸参加了洋浦立法的全过程,对其中之甘苦,深有体味。现就洋浦立法之若干问题陈述管见,以就教于同行的专家学者。

一.洋浦经济开发区的特点

  研究这个问题是进行洋浦立法的前提。我认为,根据海南省人民政府《外商投资开发经营洋浦开发区三十平方公里土地项目建议书》(以下称《项目建议书》)的构想和国务院关于海南省吸收外商投资开发洋浦地区的批复(以下称国务院批复)的精神,以及洋浦地区的自然条件,洋浦经济开发区的主要特点可概括为:
(一) 面积大,时间长。洋浦地区三十平方公里土地的使用权一次性出让给外商,期限为七十年,期满还可续约。这是目前在国内最大的也是期限最长的由外商成片开发经营的开发区。
(二) 以外资为主进行开发经营。开发区土地由外商在海南注册的开发企业成片开发,进行基础设施建设形成工业用地和其他建设用地条件后,由外商招商引进建设项目。
(三) 综合性。开发区以技术先进的工业为主导,相应发展第三产业,包括贸易、港口、仓储、金融、房地产、运输、旅游以及其他社会服务行业及公用事业。建成后将是一个拥有近40万人口的滨海城市和工业区。区内实行全面的市场经济。
(四)主权管理。开发区内土地和自然资源的所有权属于国家,设立开发区管理局,行使强化有效的行政管理职权,外商必须遵守我国法律和服从司法管辖,区内禁止一切危害国家利益的活动,开发区实行封闭式隔离管理。
(五) 优越的自然条件。开发区依托罕见的天然深水良港----洋浦港,具有优越的气候条件和其他自然条件。
  从上述特点可以看出:洋浦经济开发区不同于国内已有的经济特区、经济技术开发区或保税区。它是类似国际上称为“有限的自由经济贸易区”、“有限的自由港”类型的综合性的外向型的经济开发区。这种模式在国内目前尚无先例,在国际上也为数不多。

二 .洋浦立法的特点和依据

  洋浦经济开发区的特点,决定了洋浦立法的特点。洋浦立法的特点,概括起来可说是 “遵循原则,有所突破”。即遵循国家法律、法规的基本原则,从洋浦经济开发区的实际和需要出发,对现行法制和体制来说有所突破。
  国家各项普通法律制度是针对全国情况来制定的,高度概括集中并具有普遍的法律约束力。洋浦立法当然必须遵循国家法律和行政法规的基本原则,这体现了洋浦地方立法与国家立法的“共性”,这是一个方面。另一方面,洋浦是海南经济特区中的“特区”,实行一系列比特区更特殊更灵活的政策,其特殊的性质和模式,决定了其管理体制和管理规范必然要突破国内现行管理体制和法律法规的某些具体规定。如果照抄照搬现行法律法规及现行管理体制,则洋浦就成不了特区中的“特区”,洋浦立法也就失去了意义。这体现了洋浦立法的“个性”。这“共性”和“个性”两者是一件事物的两个方面,对立统一,相辅相成。
  洋浦立法的依据是我国宪法和有关法律法规以及国家赋予海南的特殊政策。其中最重要的是全国人大授予海南省人大较为特殊的地方立法权。即根据海南的具体情况和实际需要,遵循国家法律、行政法规的原则制定法规,在海南经济特区实施。这与其他省份的地方立法“不得与国家法律和行政法规相抵触”的原则是有所不同的。洋浦立法应当充分行使全国人大这一特殊授权,使洋浦经济开发区各项管理法规、规章既做到“遵循原则”,又做到符合洋浦的实际和需要,起到保障和促进开发区经济发展的巨大作用。
洋浦立法正赶上中共中央[1992]2号文件传达贯彻的大好时机。我们应当在洋浦立法中遵循邓小平同志南巡讲话的精神,大胆改革开放,大胆试验,拼弃保守僵化,排除来自“左”和右特别是 “左”的干扰,从洋浦发展生产力的实际需要出发,来制定洋浦的各项管理法规和规章。这是我们解放思想搞好洋浦立法的重要思想武器。

三.洋浦立法的基本原则

  遵照省政府的《项目建议书》和国务院批复的精神,考虑到洋浦经济开发区的特点和洋浦立法的特点,我们在洋浦立法中确立了维护国家主权、有利开发区经济发展和运用国际惯例三条原则。这也是洋浦立法的宗旨。
  国家主权,是国际公认的主权国家处理其国内事务和国际事务而不受他国干预或限制的最高权力。维护国家主权,是洋浦立法的最高原则。按照这一原则,洋浦立法必须反映出下列要求: 一是外商在开发区的投资不得损害我国主权的完整性; 二是投资者在开发区内的一切活动,必须遵守我国宪法,遵守国家和海南省有关法律、法规和规章的规定; 三是保障国家在开发区行使司法管辖权和行政管理权。
  设立开发区的目的,在于利用外资开发建设洋浦。因此,洋浦立法必须有利于开发区经济的发展。按照这一原则,洋浦立法应当体现以下三点: 一是全面落实国家给予海南和给予洋浦的各项特殊政策和优惠政策; 二是根据开发区发展经济的具体情况和实际需要,可以突破现行法律法规和体制的某些具体规定; 三是在行政管理上尽量减少层次,简化手续,加强服务,提高效率,保障投资者在经营活动中享有充分的自主权及其他合法权益。总之,为投资者创造一个优越、宽松的投资环境。
  国际惯例,是指在国际交往中逐渐形成的不成文的原则、准则和规则,为大多数国家所接受和沿用并公认具有法律约束力。由于开发区是以外商为主进行成片开发,实行市场经济,参与国际市场竞争,因此,洋浦立法需要遵循、借鉴和参照国际惯例,并通过立法,承认这些国际惯例在开发区内具有法律约束力。例如允许采用国际通行的投资方式、商务规则和管理模式,将国际上一些通行做法固定下来成为开发区的行为规范等。

四.几个具体问题的思考和建议

(一)《洋浦经济开发区条例》应提请省人代常委会作为地方性法规审议与颁布
  第一批起草的洋浦法规、规章共有十二项。其中《洋浦经济开发区条例》(以下称《条例》)是开发区管理的“总章程”。它系统地规范了开发区管理的总则以及行政与司法、投资与经营、税收、土地与规划建设、贸易、金融、货物与人员出入等各项管理工作的基本原则。它是其他各项具体管理办法制定的依据。
  对于其他十一项具体管理办法,拟作省政府规章通过和颁布,是无异议的。对于《条例》是作为规章还是作为地方性法规颁布有两种不同意见。我认为《条例》应作法规而不宜作规章。因为如作规章会导致如下三个法律后果。
1.不能规范洋浦的司法管辖问题。而若缺司法管辖内容,不仅造成《条例》不完善,而且体现不了维护国家立权的完整柱。
2.导致今后洋浦法院审理行政案件缺乏依据。因为根据行政诉讼法的规定,政府规章仅是审案的“参照”,法律、法规才是审案的“依据”。
3.导致其他各项具体的管理办法因缺乏制定依据而不具备法律效力。因为全国人大的特别授权是授予海南省人大的,《条例》若不上省人大则不能享有特别授权,其中突破国家法律和行政法规的一些具体规范则因无依据而不具有法律效力。那么,依据《条例》制定的各项具体的管理办法也就因之无效。

(二) 关于开发区的货物进出及其税、证管理
  根据国务院批复的精神和开发区的特点,我们在开发区的货物进出及其税、证管理,也即海关管理的办法中,构想了这么一种模式: 洋浦实施隔离之后,境外货物进入开发区,免领进口许可证; 除供区内市场销售的消费类商品外,免税。开发区产品出口及转口贸易货物出境,免关税; 除原油、成品油等少数产品外,其余的免征产品税或增值税; 除属于国际被动配额的商品外,免证。开发区货物进入境内其他地区和境内其他地区货物进入开发区,视为进出口,按现行进出口规定办理; 但供区内消耗和使用的合理数量的物资,免证免税,由海关验放并监管。至于“消费类”物资,不宜“一刀切”,应分别处理。如烟、酒等,应征全税; 化妆品、机电产品等,应征半税; 其余的一般消费品,则可免税。

(三) 关于开发区的行政管理体制
  省政府的《项目建议书》提出设立洋浦开发区管理局,对区内行使统一的行政管理权,管理局下设的各职能部门根据管理外向型经济和市场经济的要求设置。国务院的批复原则同意省政府的设想,并指出“机构人员要精简,分工职能要明确,属于政府职能的管理一定要强化、有效”。但是,洋浦管理局的性质、法律地位、与上下左右的关系等具体问题并未明确。在立法过程中,不少部门把管理局与省政府之间的关系视同于市县政府与省政府的关系; 把管理局下设的职能部门与省直各厅局之间的关系视同于市县政府的职能部门与省直各厅局的关系,一些部门提出要在洋浦下设下级机构的要求。这些认识,显然与开发区的特点、模式不相适应。
  我认为,根据开发区的特点和实际,开发区的行政管理体制应当采用国际上通行的有限自由港管理的特殊模式。即一种相对独立的自主权程度很高的管理模式。从这一要求考虑,开发区管理局不是一级政府而是省政府的派出机构。它应能全权代表省政府在开发区行使管理权,对省政府负责并报告工作。在涉及主权的问题上管理局应是代表国家在行使主权。省政府拥有的包括国家授予省政府行使的涉及开发区的一般权力,可直接授予管理局行使。当然全局性的重大问题 (如开发区总体建设规划等) 除外。管理局应实行行政首长负责制和公务员制度。开发区管理局内设置的各职能部门可考虑划分为三种类型。第一类:“条条”管理的部门。即司法机关和中央部委直接管理的部门。如法院、检察院、海关、商检、邮局等。这类机构以自己的名义行使职权和承担责任,受“条条”和管理局双重领导,以“条条”领导为主。第二类:“条块”管理的部门。如工商、税务、公安等。这类机构可以自己的名义行使管理权和承担责任,受管理局和“条条”双重领导,以管理局领导为主。第三类:“块块”管理的部门。即除上述两类以外的部门。不设独立的工作机构,由管理局根据实际需要设若干综合性的业务机构,以管理局的名义行使管理权和承担责任。这类部门与“条条”只有业务联系而不存在上下隶属关系。

(四) 关于开发区的税收优惠
  国务院批复规定,除了进出口关税和代征的产品或增值税以外,开发区的税收原则上按海南特区的税收政策执行。据此,我认为开发区的税收优惠只宜在开征税种的减少上做文章。若现行开征的三十余种税都在开发区开征,则谈不上税收优惠了,和周边国家及地区相比,我们就会失去竞争优势。按照《项目建议书》的意见,建议开发区开征企业所得税、个人所得税、产品税、增值税、营业税、房产税、车船使用税、印花税、关税等九种。这样规定,保留了主要税种,未开征的均属财政部或省政府有权决定是否开征的范围。只要获得财政部、国家税务总局的认可或授权,地方法规这样规定即可具有法律效力。至于地方税种,则政府有权在规章中根据合理税负的原则,按不同产业的实际情况制定优惠办法。

青岛市无规定动物疫病区管理条例

山东省青岛市人大常委会


青岛市无规定动物疫病区管理条例
2007年10月19日青岛市第十三届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过
2007年11月23日山东省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准

第一章 总则
第一条 为了加强无规定动物疫病区(以下简称无疫区)的建设和管理,有效预防、控制和扑灭动物疫病,促进畜牧业发展,保障人体健康,根据有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本条例所称无疫区,是指在规定期限内没有发生过国家规定的某种或者某几种动物疫病,且在该区域及其边界和外围一定范围内,对动物和动物产品、动物源性饲料、动物遗传材料、动物病料、兽药(包括生物制品)的流通实施有效控制并经国家评估合格的特定地域。
本条例所称动物,是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。
本条例所称动物产品,是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。
第三条 本市按照国家规定的条件和标准建设无疫区。
在本市行政区域内从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输和动物产品生产、经营、加工、贮藏以及与无疫区建设、管理有关的活动,应当遵守本条例。
第四条 市、区(市)兽医主管部门是本行政区域无疫区管理的行政主管部门。动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫和动物防疫监督工作。动物疫病预防控制机构承担动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制等技术工作。
其他有关行政管理部门应当按照各自的职责,负责相关的无疫区管理工作。
第五条 推行家禽家畜的舍饲圈养或者定点放养,鼓励、扶持规模化、标准化饲养动物。
第二章 无疫区建设
第六条 市、区(市)人民政府应当按照国家规定的条件和技术规范组织制定无疫区建设规划,并纳入当地国民经济和社会发展规划。
第七条 市、区(市)人民政府应当将动物疫病监测、强制免疫、动物扑杀补偿、物资储备、无害化处理等无疫区建设和管理经费纳入本级财政预算。
第八条 无疫区内动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构的人员配备和设施设备的配置应当达到国家规定的标准,具备相应的动物卫生监督管理能力和动物疫病诊断监测能力。
第九条 区(市)、镇人民政府(街道办事处)应当加强村级防疫员队伍建设,并按照规定对村级防疫员给予补贴。
第十条 市、区(市)人民政府应当建立和完善动物疫情监测网络和预防控制体系,组织制定重大动物疫情应急预案,做好动物防疫物资储备工作。
第十一条 无疫区内应当建立健全动物疫病发生、扑灭、免疫、消毒、检疫、监测、疫情报告、监督检查等档案资料。
第十二条 无疫区边界主要交通要道应当设立无疫区标识牌,分区域设置动物以及动物产品检疫隔离场所。
第十三条 无疫区内动物饲养场(养殖小区)和隔离场所,动物屠宰加工场所,以及动物和动物产品无害化处理场所,应当取得兽医主管部门颁发的动物防疫条件合格证;从事动物诊疗活动的,应当取得兽医主管部门颁发的动物诊疗许可证。
在城市建成区内,禁止从事以动物以及动物产品生产、经营为目的的动物饲养活动。
  第十四条无疫区建成后,由市兽医主管部门按照规定程序逐级向国家有关部门申报评估认可。
  第三章动物疫病的预防
  第十五条兽医主管部门应当按照国家、省的有关规定,组织实施动物疫病强制免疫计划。
  镇人民政府(街道办事处)应当组织本管辖区域内饲养动物的单位和个人做好动物疫病强制免疫工作。
  饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务。
  第十六条经动物疫病强制免疫的动物,应当按照国家规定建立免疫档案,加施畜禽标识,实施可追溯管理。对国家规定应当加施畜禽标识而没有标识的动物,不得销售和收购。
  因依法实施动物疫病强制免疫造成动物应激死亡的,应当按照国家规定给予补偿。
  第十七条兽医主管部门应当按照国家有关规定,组织开展本行政区域的动物疫病消毒灭原工作。
  饲养动物的单位和个人应当按照兽医主管部门的要求,做好饲养环境的消毒灭原工作,并建立消毒档案。
  第十八条动物卫生监督机构应当加强对动物疫病强制免疫和消毒灭原工作的宣传和监督检查。动物疫病预防控制机构应当为动物疫病强制免疫和消毒灭原工作提供技术指导与培训、咨询服务。
  第十九条市兽医主管部门应当根据国家和省的动物疫病监测计划,制定本市动物疫病监测计划。
  动物疫病预防控制机构应当按照动物疫病监测计划,对疫病的发生、流行等情况进行监测,及时上报监测结果和疫病预警预报信息。
  第二十条种用、乳用动物应当接受动物疫病预防控制机构进行的定期检测;检测不合格的,应当按照国家规定予以处理。
  从事鲜奶收购、加工的,不得收购或者使用未取得动物疫病检测健康证明的乳用动物生产的鲜奶。
  第二十一条饲养动物的单位和个人应当使用符合国家标准的兽药和饲料药物添加剂,遵守国家禁用药物和休药期规定。
  禁止使用宾馆、饭店和集体食堂的泔水、餐厨垃圾喂养动物,禁止使用过期变质的食品和不符合国家规定的饲料喂养动物。
  第二十二条从事重大动物疫病病料采集、运输和动物用生物制品研制和试验的,应当遵守国家有关规定,并依法办理审批手续。
  动物预防用生物制品的经营按照国家、省有关规定执行。
  第二十三条禁止从无疫区外调入动物排泄物和以动物排泄物为主要原料的混合肥料。
  第二十四条对动物疫病预防控制机构依法实施的动物疫病监测、检测和动物卫生监督机构依法采取的采样、留验、抽检、调阅档案等动物防疫监督检查措施,从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人应当予以配合,不得拒绝或者阻碍。
  第四章动物疫病的控制和扑灭
  第二十五条从事动物疫情监测、检验检疫、疫病研究与诊疗以及动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动的单位和个人,发现动物染疫或者疑似染疫的,应当立即向当地兽医主管部门、动物卫生监督机构或者动物疫病预防控制机构报告,并采取隔离等控制措施,防止动物疫情扩散。其他单位和个人发现动物染疫或者疑似染疫的,应当及时报告。
  接到动物疫情报告的兽医主管部门和有关机构,应当及时采取必要的控制处理措施,并按照规定程序上报;发现人畜共患传染病的,还应当及时通报同级卫生行政主管部门。
  第二十六条任何单位和个人不得瞒报、谎报、迟报动物疫情,不得授意他人瞒报、谎报、迟报动物疫情,不得阻碍他人报告动物疫情。
  动物疫情按照国家规定统一发布,任何单位和个人不得擅自发布。
  第二十七条无疫区内发生动物疫病时,市或者区(市)人民政府及其兽医主管部门应当按照有关规定,立即采取措施,控制、扑灭动物疫病。
  对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品,按照国家规定给予补偿。
  第二十八条无疫区周边或者内部发生动物疫情时,经省人民政府批准,动物卫生监督机构可以在公路、码头、机场等交通要道设立临时动物卫生监督检查站。公路、水路、航空、铁路等管理部门应当予以配合。
  第二十九条下列动物、动物产品以及相关物品,应当在动物卫生监督机构的监督下进行无害化处理:
  (一)动物以及动物产品检疫不合格的;
  (二)动物以及动物产品染疫、疑似染疫的;
  (三)动物病死或者死因不明的;
  (四)染疫动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物。
  第五章动物以及动物产品检疫
  第三十条动物以及动物产品的检疫,由动物卫生监督机构依法实施,其他任何单位和个人不得对动物以及动物产品实施检疫。
  进出境动物以及动物产品的检疫,依照《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的规定办理。
  第三十一条动物在出场、屠宰或者运输以及动物产品在出售或者运输前,货主应当向当地动物卫生监督机构申报检疫。
  动物卫生监督机构接到检疫申报后,应当及时指派官方兽医到现场实施检疫。经检疫合格的出具检疫证明,加施检疫标志,并对检疫结果负责。
  第三十二条出场、屠宰、运输、销售以及参加展览、演出和比赛的动物,应当附有有效的检疫证明;生产、经营、加工、运输、贮藏的动物产品,应当附有有效的检疫证明和检疫标志。
  对前款规定的动物、动物产品,动物卫生监督机构可以查验其检疫证明、检疫标志,进行监督抽检,但不得重复检疫收费。
  第三十三条从无疫区外调入动物以及动物产品的,应当向输入地动物卫生监督机构申报,由动物卫生监督机构对拟调入动物以及动物产品的产地、品种、数量、运输路线和方式等进行审查。调入的动物以及动物产品应当经指定通道进入检疫隔离场所进行重新检疫,合格的方可进入无疫区。
  禁止从疫区、受威胁区调入与所发生动物疫病有关的动物以及动物产品。
  第六章法律责任
  第三十四条违反本条例规定,有下列行为之一的,由动物卫生监督机构责令改正,给予警告;拒不改正的,由动物卫生监督机构代作处理,所需处理费用由违法行为人承担,处五百元以上一千元以下罚款:
  (一)对饲养的动物不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种的;
  (二)种用、乳用动物未经检测或者经检测不合格而不按照规定处理的。
  第三十五条违反本条例规定,有下列行为之一的,由动物卫生监督机构责令改正,处一千元以上五千元以下罚款;情节严重的,处五千元以上一万元以下罚款:
  (一)收购、加工未取得动物疫病检测健康证明的乳用动物生产的鲜奶的;
  (二)使用宾馆、饭店和集体食堂的泔水、餐厨垃圾或者过期变质的食品、不符合国家规定的饲料喂养动物的;
  (三)从无疫区外调入动物排泄物和以动物排泄物为主要原料的混合肥料的。
  第三十六条违反本条例规定,有下列情形之一的,由动物卫生监督机构给予警告,处二千元以上一万元以下罚款;情节严重的,处一万元以上十万元以下罚款:
  (一)动物饲养场(养殖小区)和隔离场所,动物屠宰加工场所,以及动物和动物产品无害化处理场所,未按照规定取得动物防疫条件合格证的;
  (二)从无疫区外调入动物以及动物产品未经申报,或者未经指定通道进入检疫隔离场所重新检疫的。
  第三十七条违反本条例规定,擅自采集、运输重大动物疫病病料的,由动物卫生监督机构给予警告,监督销毁相关病料,可以并处二千元以上五千元以下罚款。
  第三十八条违反本条例第二十九条规定,不按照规定对动物、动物产品以及相关物品进行无害化处理的,由动物卫生监督机构责令处理,所需处理费用由违法行为人承担,可以处一千元以上三千元以下罚款。
  第三十九条违反本条例规定,出场、屠宰、运输、销售的动物未附有检疫证明,生产、经营、加工、运输、贮藏的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的,由动物卫生监督机构责令改正,处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款;对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。
  违反本条例规定,参加展览、演出和比赛的动物未附有检疫证明的,由动物卫生监督机构责令改正,处一千元以上三千元以下罚款。
  违反本条例规定,销售、收购国家规定应当加施畜禽标识而没有标识的动物的,由兽医主管部门或者工商行政管理部门责令改正,处五百元以上二千元以下罚款。
  第四十条违反本条例第三十三条第二款规定,从疫区、受威胁区调入与所发生动物疫病有关的动物以及动物产品的,由动物卫生监督机构给予警告,监督销毁相关货物,并处同类动物、动物产品的货值金额三倍以上五倍以下罚款。
  第四十一条当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
  第四十二条兽医主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构及其工作人员有下列行为之一的,由有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)不按照规定实施检疫、检测造成严重后果的;
  (二)出具虚假检疫证明或者动物疫病检测健康证明的;
  (三)不履行动物防疫、检疫、防疫监督、动物疫病监测、检测职责的;
  (四)擅自处理没收的物品的;
  (五)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
  第七章附则
  第四十三条本条例自2008年1月1日起施行。