该案应属行政合同

匡建玲


案情：原告，某市广告有限公司
被告，某市规划管理办公室
被告，某市城市管理监察大队
原告于一九九九年二月二日与规划管理办公室（当时为规划管理处）签订《道路广告灯箱设置权出让协议》，上面规定市区几个路段的广告灯箱的设置权归原告，原告于二000年十一月十四日办理了相关的建设工程规划许可证，并且按规划要求设置了灯箱。二00一年某市机构改革，并规定户外广告的设置，实行联合审批、集中发证、统一管理的制度，由市规划、工商、公安、交通、文明办、城管监察等部门组成户外广告联合审批办公室，具体负责户外广告审批的组织协调和管理工作。二00二年二月二十八日、三月五日，市城市管理监察大队以原协议无效为由拆除原告设置的灯箱23个。
争议：此案涉及的合同是民事合同还是行政合同。
民事合同是“平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务的协议”。民事合同最明显的特征是：合同是当事人在平等、自愿的基础上所进行的民事法律行为，是平等主体之间的民事法律关系。当事人之间的法律地位平等，自主自愿，这是民事合同与行政合同的根本区别。这就要求订立民事合同的双方当事人，无论职位高低、单位大小、行政隶属关系存在与否，都必须在完全平等、自愿的基础上，本着公平、诚实、信用的原则，进行成分协商，就合同当事人之间设立、变更、终止民事法律关系达成一致协议。签订合同与不签订合同，与谁签订合同，是由当事人自愿决定。
行政合同是指“行政机关以实施行政管理为目的，与被管理的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议”。行政合同最主要的特征是行政合同的一方当事人是行政机关，签订行政合同的目的是为了实施行政管理，且需双方意思表示一致。在行政合同的当事人中，一方必须是行政机关或者是法律法规授权的经济组织，其签订合同的目的是为了社会公益；另一方当事人是作为相对人的公民、法人或其他组织，他们签订合同的目的是为了其经济利益，即为了私利。
显而易见，本案所涉及的合同完全符合行政合同的特点，属行政合同。本案中原告先前依法与规划处签订的行政合同，在未被有权部门撤销前，其合法的效力是无庸质疑的。他不因为职权部门的权力交接而自然时效，只有依法撤销该合同，他的效力才终止。本案某市城市管理监察大队的做法显然是错误的。经法庭审理，该市城市管理监察大队认识到了这一点，主动与原告协商签订了新的协议，原告撤回本案的起诉。案件得到圆满的处理，案结事了。




上海市安全生产监管局 上海市建设和交通委 上海市房地资源局等


上海市安全生产监管局、上海市建设和交通委等关于印发《有毒有害危险场所作业安全管理规定》的通知



沪安监管危化〔2006〕131

有关委、办、局，上海化学工业区管委会，各区（县）安全生产监管部门以及建设、房地、市政、水务、市容环卫主管部门，有关控股（集团）公司、集团总公司：
　　近年来，在地下有限空间等有毒有害危险场所作业发生硫化氢中毒死亡事故呈多发态势。据统计，2005年共发生11起事故，造成20人死亡；今年以来又发生4起事故，死亡10人。为有效遏制硫化氢等有害气体中毒事故的重复发生，根据《上海市危险化学品安全管理办法》以及国家有关法律、法规和标准的规定，市安监局会同市建委以及市房地、市政、水务、市容环卫部门联合制定了《有毒有害危险场所作业安全管理规定》。现印发给你们，请遵照执行。

　　市安全生产监管局
　　市建设和交通委
　　市房地资源局
　　市市政局
　　市水务局
　　市市容环卫局
　　二OO六年十一月二日

有毒有害危险场所作业安全管理规定

　　第一条（目的和依据）
　　为了有效防范硫化氢等有毒有害气体中毒事故的发生，强化有毒有害危险场所作业的安全管理，保障从业人员的安全、健康，根据《上海市危险化学品安全管理办法》第二十三条以及有关法律、法规和标准，特制定本规定。
　　第二条（适用范围）
　　在污水池、排水管道、集水井、电缆井、地窖、沼气池、化粪池、酒糟池、发酵池等有限空间可能存在硫化氢等有毒有害气体中毒、爆炸的危险场所（以下统称有毒有害危险场所），从事施工或者维修、保养、清理等作业的（以下统称作业），适用本规定。
　　第三条（生产经营或管理单位责任）
　　存在有毒有害危险场所的生产经营或管理单位（以下简称“生产经营或管理单位”），应当按照本规定以及有关法律、法规和标准，制定本单位有毒有害危险场所安全管理规定和安全操作规程，告知从业人员作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，为从业人员配备必要的作业防护器材；若工程或者项目发包给作业单位的，生产经营或管理单位应当承担监督责任。
　　第四条（作业单位责任）
　　按照“谁作业、谁负责”的原则，作业单位全面负责作业现场有毒有害气体防范措施的落实工作，负责制定作业方案，作业方案包括相应的安全防范措施及应急预案；负责办理作业批准手续，并对作业人员进行安全作业告知；负责为作业人员和监护人员配备符合规定的防护器材。
　　第五条（排查与辨识）
　　生产经营或管理单位应当开展硫化氢等有毒有害气体危险场所的排查、辨识工作，建立管理档案，并将危险场所的情况报送所在地区、县安全生产监管部门和有关行业主管部门备案。
　　第六条（警示告知）
　　生产经营或管理单位应当在有毒有害危险场所设置警示标志，对有毒有害气体的危险危害特性、安全操作规范、事故防范措施、应急措施以及正确使用防护用品等事项进行告知。警示标志的式样由市安全生产监督管理局统一制定（在上海市安全生产监督管理局网站上公布）。
　　第七条（备案制度）
　　下列从事有毒有害危险场所作业的单位，须报市政、水务、市容环卫和安监等管理部门备案：
　　（一）从事市政工程建设施工的，向市政管理部门备案；
　　（二）从事水务系统所属污水处理和排水设施建设、维修、保养、清理等作业的，向水务管理部门备案；
　　（三）从事市容环卫系统所属生活垃圾填埋、堆肥工程中沼气综合利用设施、沼气池及化粪池作业的，向市容环卫管理部门备案。
　　除前款以外的其他作业，由所在区、县安全生产监管部门负责备案。
　　第八条（备案资料）
　　备案材料应当包括以下内容：
　　（一）作业单位的工商营业执照复印件；
　　（二）养护运行维修资质证书复印件；
　　（三）作业安全管理制度及安全操作规程；
　　（四）事故应急救援预案；
　　（五）作业人员安全培训考核合格记录；
　　（六）配备的安全防护器材清单等。
　　从事污水泵房、排水管道、集水井、污水处理等工程施工的单位，还应提供施工企业安全生产许可证复印件。
　　第九条（承发包管理）
　　生产经营或管理单位将有毒有害危险场所作业发包给作业单位的，应当严格审查承包单位的作业安全条件，不得将有毒有害危险场所作业发包给未经相关部门审查备案的作业单位。生产经营单位与作业单位应签订作业合同和安全生产管理协议，明确双方的安全生产责任。
　　生产经营或管理单位应当加强作业全过程监控，严禁承包单位将项目转包给不具备资质的作业单位和个人。
　　作业单位不得安排未经培训考核取得上岗证的人员从事有毒有害危险场所作业，严禁使用临时招用人员。
　　第十条（安全培训）
　　作业单位的负责人、安全生产管理人员应当经过安全生产知识和管理能力专门培训、考核并取得资格证书；
　　作业负责人、现场安全管理人员、作业人员应经有毒有害气体防范知识的专门培训，培训内容包括硫化氢等有毒有害气体的危险危害特性、产生危险因素的原因、有毒有害气体中毒的症状、职业禁忌症、防范措施、防护器具的正确使用以及中毒急救知识等。培训考核工作由行业主管部门或委托专门培训机构负责，培训合格者颁发上岗证。
　　第十一条（安全设备、设施）
　　从事有毒有害危险场所作业的单位必须配备以下安全设备、设施：
　　（一）硫化氢等有毒有害气体、氧气、可燃气体检测分析仪；
　　（二）机械送风（排风）设备；
　　（三）三套以上空气呼吸器；
　　（四）必要的通讯工具；
　　（五）抢救器具。如：呼吸器、梯子、绳缆以及其他必要的器具和设备。
　　第十二条（作业安全措施）
　　进入有毒有害危险场所作业，必须落实以下安全防范措施：
　　（一）执行工作票制度，经作业负责人批准后方可作业。
　　（二）采取充分的通风换气措施，并经检测分析合格，方可作业。作业过程中要不间断采样、分析，防止突发情况对人员的危害。
　　（三）对受作业环境限制而不易达到充分通风换气的场所，作业人员必须配备并使用空气呼吸器或软管面具等隔离式呼吸保护器具。严禁使用过滤式面具。
　　（四）拆封窨井头子等潜水作业，应由符合安全生产条件的潜水作业单位承担。
　　（五）发现硫化氢等有毒有害气体危险时，必须立即停止作业，督促作业人员迅速撤离作业现场。
　　（六）井下作业严禁明火；
　　（七）低于地下2米进行作业的，作业人员必须使用安全带。
　　（八）安排2名经过培训、熟悉情况的监护人员，并配备两套空气呼吸器，密切监视作业状况。作业人员与监护人员应事先约定明确的联络信号，发现异常情况，应及时采取有效的措施。
　　（九）应在醒目处设置安全作业牌和警示标志，明确告示作业单位名称、备案审核部门、作业票批准人、现场作业负责人、单位联系电话、安监部门举报电话等；警示标志的内容应明确“危险场所！未经批准严禁无关人员入内。”
　　第十三条（应急救援）
　　生产经营或管理单位、作业单位应当制定硫化氢等有毒有害气体中毒事故应急救援预案，对相关人员进行培训，并每年组织两次演练。
　　作业单位还应根据具体作业情况，制定应急措施，落实应急人员、器材和装备。发生意外时抢救人员必须使用隔离式呼吸保护器具方可施救。
　　第十四条（作业人员的权利和义务）
　　作业人员应正确使用劳动防护用品，严格遵守有毒有害危险场所作业安全管理规定；发现安全防范措施不落实或不具备作业安全条件，有权拒绝施工作业，施工过程中发现紧急情况时，有权停止作业并撤离作业场所。
　　第十五条（监督管理）
　　安全生产监管部门、市政、水务、房地以及市容环卫等有关行业主管部门应当建立硫化氢等有毒有害危险场所管理档案。督促施工单位建立进入有毒有害危险场所作业的安全管理制度，切实加强危险场所的施工、作业监督检查，对不符合安全条件、违规违章作业的企业要予以严肃处理和通报。
　　第十六条（法律责任）
　　生产经营或管理单位有下列行为之一的，按照《安全生产法》第八十三条的有关规定，责令限期改正；逾期未改正的，责令停止建设或者停产停业整顿，可以并处5万元以下的罚款；造成严重后果，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：
　　（一）未在有毒有害危险场所和有关设施、设备上设置明显的安全警示标志的；
　　（二）未为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品的。
　　将有毒有害危险场所作业发包给不具备安全条件的单位的，按照《安全生产法》八十六条的有关规定，责令限期改正，没收违法所得；违法所得5万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，单处或者并处1万元以上5万元以下的罚款。
　　从事有毒有害危险场所作业未采取本规定第十二条明确的安全防范措施的，按照《上海市危险化学品安全管理办法》第五十一条规定，由安全生产监管部门责令改正，处以1万元以上5万元以下的罚款。