最高人民法院


最高人民法院关于地方各级人民法院不应制定司法解释性文件的批复

1987年3月31日，最高人民法院

广西壮族自治区高级人民法院：
你院报来和刊载于《审判工作探索》上的“关于处理房屋、宅基地案件贯彻执行有关政策法律若干问题的意见”均已收到。
经研究，我们认为：你院下发的上述具有司法解释性的文件，地方各级法院均不应制定。对审判实践中遇到一些具体问题，建议你们在调查研究的基础上，可写一些经验总结性的文章，供审判人员办案时参考，或者召开一定范围的会议，总结交流经验。另外，“意见”中有一些条款的规定明显与现行政策法律相悖。如在“改建或重建他人房屋之产权问题”中规定的：“……无约定的，可确认为房主与改建、重建者共有”，“未经房主同意，擅自将房屋进行重大改建或重建，房主明知而不提出异议，或者改建、重建后房主知道，在一年内不提出异议的，改建或重建后的产权，可确认为房主与改建、重建者共有”等等，均属不当。
此复


河南省洛阳市人民政府


洛阳市人民政府关于开展2011年度土地矿产卫片执法检查工作的通知


洛政〔2012〕44号



各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门，洛阳高新技术产业开发区管委会，洛阳新区管委会办公室，各有关单位：

国土资源部决定2012年1月开始在全国范围内开展2011年度土地矿产卫片执法检查工作。按照全省统一部署，结合我市实际，现就有关事项通知如下：

一、主要任务

洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查工作以2011年度全国土地变更调查和遥感监测工作为基础，组织核查2011年度全市土地变更调查成果中的疑似违法图斑和矿产疑似违法图斑，依法依规严肃查处违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，评估各县（市、区，含管委会，下同）国土资源管理秩序状况，对违法用地、违法勘查开采矿产资源严重地区的政府主要负责人进行警示约谈，督促整改。依据《违反土地管理规定行为处分办法》，对违法用地严重地区进行责任追究，启动问责工作。

二、组织领导

为加强组织领导，确保我市2011年度土地矿产卫片执法检查任务顺利完成，成立洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查工作领导小组（见附件1），具体负责此项工作的组织协调。洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查工作领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，丁新务兼任办公室主任。

三、时间安排

为统一部署，市政府制定了《洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查工作方案》（见附件2），各级各部门据此组织开展执法检查工作。具体时间安排如下：

2012年4月30日前，组织全市卫片执法检查工作人员参加省国土资源厅业务培训。各县（市、区）结合土地变更调查工作，按照本通知要求，对土地变更调查中发现的违法用地进行整改、查处。市国土资源局领取全市2011年度土地矿产卫片执法检查工作图件数据并下发至各县（市、区）。

2012年4月至6月，各县（市、区）以2011年度土地矿产卫片执法检查工作图件数据为依据开展核查、整改和查处工作，向市政府初报数据成果，同时抄报市国土资源局。市国土资源局适时对各县（市、区）的实地核查、整改和查处工作开展督查，并向省国土资源厅初报2011年度土地矿产卫片执法检查工作数据成果。届时，省政府将根据各省辖市初报数据成果和卫片执法检查工作情况组织开展警示约谈和责任追究工作，省土地矿产卫片执法检查工作领导小组向国土资源部初报数据成果。

2012年7月1日至20日，根据国土资源部和国家土地督察济南局对我市初报数据审核及督查情况，由市卫片执法检查工作领导小组将审核、督查意见下发各县（市、区）进一步整改纠正，并完成对各县（市、区）2011年度卫片执法检查工作的验收。

2012年7月21日至8月15日，省卫片执法检查工作领导小组完成对各省辖市2011年度卫片执法检查工作验收，通过土地矿产卫片执法检查信息系统，向国家土地督察济南局报送土地卫片执法检查数据成果，向国土资源部报送矿产卫片执法检查数据成果。

2012年8月15日至9月15日，迎接部级验收。

在土地、矿产卫片执法检查均通过验收后10日内，各县（市、区）向市土地矿产卫片执法检查工作领导小组报送工作情况报告及相关附表。

四、工作要求

（一）切实加强组织领导

各级政府、各有关部门要高度重视2011年度土地矿产卫片执法检查工作，成立土地矿产卫片执法检查工作领导小组，明确领导小组组长是土地矿产卫片执法检查工作的第一责任人。领导小组要结合地方实际，制定具体工作方案，明确分工，落实责任，精心组织开展土地矿产卫片执法检查工作，做到机构、人员、经费“三落实”。要切实加强宣传，通过广播、电视、报刊、网络等多渠道宣传卫片执法检查工作，采取多种形式培训执法检查工作人员，确保卫片执法检查工作的政策要求和工作程序等落到实处。国土资源主管部门要在同级政府的领导下，切实加强与纪检监察、公安、司法、发展改革、规划、建设、交通、林业、农业、安监等部门的协调配合，形成执法合力。国土资源主管部门主要负责人要亲自抓，执法监察、地籍、规划、耕地、利用、勘查、开发、储量等各个业务部门要按照工作分工，各司其职，各负其责，密切配合，共同完成好2011年度土地矿产卫片执法检查的各项工作任务。

（二）严肃查处违法行为

各县（市、区）要按照相关要求，认真开展核查工作。对发现的违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，要依法依规严肃查处，认真整改。要坚持既查事、又查人的原则，对违反党纪政纪的，及时向纪检监察机关提出处分建议；对涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。对土地矿产卫片执法检查中发现的违法行为，未依法处理的，一律不得办理相关审批手续。既要严肃查处个案，同时也要依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部15号令），对违法用地严重地区的政府主要领导和其他负有责任的领导实施责任追究。

市国土资源局要切实加强对各县（市、区）国土资源局的指导和检查，选取重大典型案件进行公开通报和挂牌督办，因各种原因难以查处的，要向同级政府、上级国土资源主管部门报告。市国土资源局要加强督办，必要时组织直接查处。在查处过程中要采取多种形式加强宣传，正确引导舆论，做到“查处一案，处理一人，教育一片”。

市土地矿产卫片执法检查领导小组将根据工作需要，将国土资源部门履职、查处到位情况作为重点，选择土地矿产卫片执法检查中的重大、典型案件，组织调查处理，公开通报和挂牌督办。

（三）认真开展督查验收

市国土资源局要严格开展督查、验收工作，可采取各县（市、区）之间交叉互检等方式督查、验收。验收时发现虚报瞒报数据、伪造审批文件或用地现场等弄虚作假行为的，一票否决，不予通过验收，并在全市予以通报，严肃追究有关责任人的责任。未通过验收将作为确定警示约谈对象的依据之一。

（四）确保数据真实准确

各县（市、区）国土资源局要采取有效措施，逐级落实责任，确保上报的各类数据真实、准确。要建立图斑核查和数据上报层层审核签字制度。2011年度土地矿产卫片执法检查的表格，填表人必须签名，并对填报内容的真实性、准确性负直接责任；各级领导要认真审查，严格把关，审核签字，并对填报内容的真实性、准确性负领导责任。各县（市、区）数据上报须经土地矿产卫片执法检查领导小组组长审核签字。数据通过省级验收正式上报后，不得修改。

（五）按时完成各项任务

2011年度土地矿产卫片执法检查在继续坚持2010年度土地矿产卫片执法检查总体工作方式方法不变的前提下，充分运用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台，在检查范围、变更调查成果应用和工作程序方面都有一定的调整。市国土资源局要切实加强对全市卫片执法检查工作人员的培训和业务指导力度，确保工作人员正确掌握相关政策和技术要求，并严格按照本通知规定的时间进度和工作要求完成各项工作任务。对未能按照规定的时间进度逐级上报2011年度土地矿产卫片执法检查工作情况报告和相关数据的，市土地矿产卫片执法检查工作领导小组将予以通报批评。　　

　

附件：1. 洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查工作领导小组成员名单
2. 洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查工作方案



洛阳市人民政府
二〇一二年三月二十五日



附件1



洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查工作

领导小组成员名单



组 长：李柳身 市长

副组长：谭建忠 副市长

翟应征 洛阳新区管委会副主任

杨晓阳 市政府副秘书长

姜 涛 市纪委副书记、监察局局长

丁新务 市国土资源局局长

成 员：李跃民 市发改委主任

谷树森 市财政局局长

陈亚利 市环保局局长

孟红兵 市住房和城乡建设委主任

马朝信 市城乡规划局局长

潘跃运 市中级人民法院副院长

田 辰 洛阳高新技术产业开发区管委会副主任

王永兴 龙门石窟世界文化遗产园区管委会主任

周新生 市公安局治安支队支队长

赵力争 市国土资源局副局长、新区国土环保局局长

陈卫平 市国土资源局副局长

秦传钧 市国土资源局党组成员、正处级干部

余培仕 市国土资源局副局长

孟福祥 市国土资源局副局长

孙金山 市国土资源局副局长

宋义林 偃师市市长

张书卿 孟津县县长

王玉峰 新安县县长

侯占国 伊川县县长

黄晓玲 宜阳县县长

蔡松涛 汝阳县县长

张献宇 洛宁县县长

昝宏仓 栾川县县长

李新红 嵩县县长

董炳麓 涧西区区长

张克轩 西工区区长

钱 群 老城区区长

张文选 瀍河区区长

李钢锤 洛龙区区长

吴立刚 吉利区委副书记、副区长







附件2



洛阳市2011年度土地矿产卫片执法检查

工 作 方 案



为切实做好2011年度全市土地矿产卫片执法检查工作，确保土地矿产卫片执法检查工作顺利进行，制定本方案。

一、检查对象

2011年度土地卫片执法检查的对象为国土资源部下发的2011年度土地变更调查成果中的疑似违法用地图斑。

2011年度矿产卫片执法检查的对象为国土资源部下发的矿产疑似违法图斑。

二、工作步骤

（一）部署开展卫片执法检查。下发通知，部署开展2011年度土地矿产卫片执法检查工作。

（二）下发卫片执法检查工作图件数据。根据国土资源部和省国土资源厅下发的土地矿产疑似违法图斑，市国土资源局统一下发图件数据。

（三）各地开展核查。各县（市、区）按照市土地矿产卫片执法检查领导小组的统一部署，依据土地卫片执法检查工作图和开展土地变更调查时下发的卫星遥感监测成果图、矿产卫片执法检查工作图，核查国土资源部下发的土地疑似违法图斑和矿产疑似违法图斑有关情况，按照土地矿产卫片执法检查工作有关政策要求，逐一判定图斑性质，对违法行为进行查处、整改。根据核查结果，填写《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》、《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》；对立案查处的违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，填写《违法用地行为立案查处及落实情况登记卡》、《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况登记卡》。

各县（市、区）土地矿产卫片执法检查工作领导小组要加强对本市土地矿产卫片执法检查工作的指导和检查，通过编发简报、半月报等方式定期通报各县（市、区）工作进展情况，交流好做法、好经验。同时，对工作中出现的问题及时答疑、解决。市土地矿产卫片执法检查工作领导小组根据工作进展情况，适时对各县（市、区）全面开展督查和验收工作，加强对上报成果的审核把关。

（四）各地初报数据及审核

1．填报单元。2011年度土地、矿产卫片执法检查数据填报、统计、排序的县级行政单元与土地变更调查县级行政单元一致，并将在土地矿产卫片执法检查信息系统予以设定。

2．数据审核。市核查结束后，通过卫片执法检查信息系统向省初报数据。待省土地矿产卫片执法检查工作领导小组办公室对各初步上报数据逐县（市、区）进行审核，核验地方上报数据的真实性和准确性，并反馈审核意见。

（五）市组织开展督查与警示约谈工作。市土地矿产卫片执法检查工作领导小组成员单位及市国土资源局机关有关科室组成联合督查组，根据省反馈的审核意见，结合各县（市、区）核查、整改及数据审核情况对各地采取实地抽查等方式，对重点地区土地矿产卫片执法检查工作开展督查，督促整改。根据各县（市、区）2011年度土地矿产卫片执法检查结果和2011年度土地变更调查结果，进行分类排序，确定警示约谈对象，组织开展警示约谈工作。

（六）各县（市、区）上报数据成果。各县（市、区）对经市、省督查和审核意见进行整改纠正后，上报数据成果。市在完成市级验收，经市政府审核同意后，通过土地矿产卫片执法检查信息系统，向省上报土地矿产卫片执法检查数据成果。

（七）迎接省级组织验收。省土地矿产卫片执法检查工作领导小组根据制定的验收标准开展验收工作，重点检查省对各地初报数据审核以及督查中发现的问题是否已经纠正，未纠正到位和未达到验收标准的，不得通过验收。

（八）各县（市、区）报告工作情况。在土地、矿产卫片执法检查均通过验收后10日内，各县（市、区）土地矿产卫片执法检查领导小组向市报送总体工作情况报告及相关附表。

三、明确责任

（一）市土地矿产卫片执法检查工作领导小组统一部署全市2011年度土地矿产卫片执法检查工作，并对各县（市、区）进行培训、指导、督查和验收。各县（市、区）按照市统一部署，组织开展本行政区域内的土地矿产卫片执法检查工作，查处重大典型违法案件，并按要求及时审核和报送有关数据。

（二）市国土资源执法监察部门负责卫片执法检查工作的组织和协调。查处违法用地和违法勘查开采矿产资源行为，查清违法事实，认定违法性质，明确责任主体，提出处理意见，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》和《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》中“违法情况”栏目以及《违法用地行为立案查处及落实情况登记卡》和《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况登记卡》的内容。市国土资源地籍部门负责提供2011年度土地变更调查中建设用地变化调查结果；配合执法监察部门对疑似违法用地图斑进行核查，提供相关资料，核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“权属及地类情况”栏目，并对土地使用权证等权属证明文件进行认定。市国土资源耕地保护、土地利用部门对疑似违法用地图斑的农用地转用、先行用地、紧急用地手续办理等情况进行认定，提供相应文件，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“用地手续办理情况”栏目。市国土资源规划部门对疑似违法图斑是否符合规划情况进行认定，提供相关资料，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》和《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》中“规划情况”栏目的内容。市国土资源矿产勘查、开发、储量部门对矿产疑似违法图斑矿业权审批以及是否非法勘查、开采等情况进行认定，提供相应文件，并核实《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》中“审批情况”栏目的内容。市国土资源信息管理部门根据国土资源部下发的数据成果组织制作土地矿产卫片遥感监测图件、数据提取和对卫片执法检查信息系统的维护。

四、政策界限

（一）土地卫片执法检查有关政策

1．检查（监测）时段。2011年度土地卫片执法检查与土地变更调查相衔接，疑似违法图斑全国检查（监测）时段统一为2011年1月1日至2011年12月31日。

2．消除违法状态地块。2012年6月30日前，违法用地已经整改查处，依法对人、对事作出处理并且办理了农用地转用审批手续，或已经拆除复耕到位，消除违法状态，所涉及的耕地面积在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。

拆除复耕到位情况，由上一级国土资源主管部门负责组织认定，出具证明文件，并与拆除前和拆除复耕后的实地照片一并纸质归档备查。

3．保障性安居工程建设用地。为确保国家关于保障性安居工程建设的一系列重要政策和目标要求落实，增加土地有效供应，保障民生，在2011年度土地卫片执法检查工作中发现的尚未取得农用地转用审批手续的保障性安居工程建设用地，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。

4．国家和省级重点工程项目用地。国家和省级重点工程项目违法占用耕地的面积必须计入所在市、县违法占用耕地的面积。在实施责任追究时，根据各级政府在用地监管和报批过程中履行职责情况，视情节区别对待。同时，根据个案情况，依法追究违法用地单位及相关职能部门责任人的责任。

5．违法用地符合规划认定。在认定违法用地是否符合规划，具体实施行政处罚时，要考虑规划修编因素，做好与新一轮土地利用总体规划的衔接。新一轮土地利用总体规划已经批准的，以新规划为依据；新一轮土地利用总体规划尚未批准，省、市级规划大纲已审核通过，建设项目已纳入大纲的，以审核通过的规划大纲为依据。除以上两种情况外，以违法用地发生时的土地利用总体规划为依据。

6．试点地区有关用地适用试点政策。对国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡土地综合开发利用试点和矿业用地试点等试点地区，在判定试点项目新增建设用地合法性时，按相应的试点政策判定，在《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》用地手续栏目中填报有关批准手续，同时在试点类型栏目中标注相应试点类型和批准试点的文件号。

7．取消实地伪变化填报选项。2011年度土地卫片执法检查下发的疑似违法图斑是经土地变更调查已经认定的年度新增建设用地，核查后不得认定为实地伪变化。在土地矿产卫片执法检查信息系统中取消实地伪变化填报选项。

（二）矿产卫片执法检查有关政策

1．合法、违法、伪变化图斑的判定标准。合法勘查开采矿产资源是指矿业权人持有合法有效的勘查许可证、采矿许可证，并在勘查许可证、开采许可证的权限范围内勘查、开采矿产资源。合法勘查开采矿产资源涉及的矿产卫片图斑判定为合法图斑。对于勘查许可证、采矿许可证有效期届满，矿业权人依法办理延续登记且登记机关受理的，涉及的矿产卫片图斑判定为合法图斑。

违法勘查开采矿产资源是指未取得勘查许可证、采矿许可证擅自勘查、开采矿产资源的行为。违法勘查开采矿产资源涉及的矿产卫片图斑判定为违法图斑。

伪变化图斑是指图斑中心点坐标及其周边一定范围内，在2011年期间，未发生过勘查、开采矿产资源的活动。

2．违法勘查开采行为的处理方式。对于违法勘查开采行为，采取立案、非立案处理、不处理等三种处理方式。符合立案条件的，必须立案处理；通过政府组织、部门联合执法等方式对违法勘查开采行为进行综合整治的，为非立案处理；不处理是指对于历史遗留的开采痕迹，停采多年已经自然恢复，无需处理。非立案处理、不处理必须说明情况并附相关材料。

五、成果上报

（一）纸质报送内容

各县（市、区）报市国土资源局的2011年度土地矿产卫片执法检查成果包括工作情况报告及以下附表。

1.《实际占用的新增建设用地统计汇总表》；

2.《违法用地分类统计汇总表》；

3．《违法用地行为立案查处及落实情况统计汇总表》；

4．《违法勘查开采矿产资源分类统计汇总表》；

5. 《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况统计汇总表》；

6.《矿产卫片图斑实地伪变化统计汇总表》；

7.《军用土地登记表》（以机要件单独上报）。

（二）填报要求

各县（市、区）必须使用土地矿产卫片执法检查信息系统，通过网络填报2011年度土地矿产卫片执法检查各类数据。纸质文件须由填表人和审核人签名，单位主要负责人签名加盖本单位公章后，经市级政府审核同意，由市土地矿产卫片执法检查工作领导小组组长审核签字后上报。

7月20日前，完成验收，经市政府审核同意后，向省土地矿产卫片执法检查工作领导小组报送土地矿产卫片执法检查数据成果。数据通过省级验收正式上报后，不得修改。

在土地、矿产卫片执法检查通过市验收后10日内，经县级政府审核同意后，向市卫片执法检查工作领导小组报送工作情况报告及相关附表。附表内容必须与土地矿产卫片执法检查信息系统中报国土资源部的最终数据汇总结果保持一致。

工作情况报告及相关附表须同时以纸质和电子文件形式上报（纸质报告及相关附表一式三份，电子文件通过电子邮件发送至市国土资源局法规监察科邮箱）。

各县（市、区）在工作中遇到问题要及时与市国土资源局联系。属于土地变更调查方面的，与市国土资源局地籍管理科联系，联系人：高勇，电话：63305503；属于执法监察方面的问题，与市国土资源局法规监察科联系，联系人：朱海波、霍磊，电话： 63304508、63304110。