城市乱停车问题分析及对策

李思贤 刘浩 郑礼华

近年来，我国经济发展迅速，城市商业日益繁荣，人民生活水平不断提高，城市小汽车拥有量快速增长，汽车消费已经成为经济社会发展的一个新的具有活力的重要因素。与此同时，由于城市硬件建设不完善，停车管理体制不健全等原因，城市“乱停车”的问题也随着汽车消费市场的迅速发展而日益凸现。本文重点分析城市“乱停车”问题的原因，并在相关法律依据的基础上提出一些初步的对策和建议。
一、存在的主要问题及不良影响
1．机动车道上多违章停车。在天津市治理机动车乱停乱放行动中，有近五成违法停车者是因为混淆了“临时停车”与“停放车辆”两个概念而受罚。区分机动车停放和临时停车，主要看驾驶人是否离开车辆：如在路边短暂停留，驾驶人不离车，上下人员或者装卸物品后立即驶离，则为临时停车，路边临时停车时应紧靠道路右侧；如停车后驾驶人离开车辆则为停放车辆，停放车辆必须在依法施划的停车泊位上，否则为违章停车。机动车道上违章停车会大大降低道路的通行能力，影响其他车辆安全通行，更严重的可能会引起交通堵塞，造成交通秩序混乱。此外，一些占道停车使原本狭窄的车道变得更窄，使得行车或者两车交汇时，容易出现碰撞或者刮擦现象，增加社会矛盾。
2．机动车与人“抢道”现象严重。在城市繁华商圈，机动车占用人行道停车的问题尤为严重，造成行人没路可走，只能穿行于车林之间，严重影响了行人的交通安全。据调查，街道两边商家多“各自为政”，擅自设置停车位，以满足顾客的停车要求。多数停车位并没有经过相关部门审批而设立，而这些未经审批的“免费停车位”出现，在社会上也造成了“路边、人行道停车合法”的错误概念，以致人行道上乱停车现象泛滥，阻碍人行道畅通。此外，由于人行道结构层单薄且地下管道和管线密集，在人行道设置停车位或者违章泊车，人为的增加路面承重，不仅破坏了人行道，严重的会导致人行道下的自来水管或煤气管道压裂，影响社会生活、威胁公共安全。
3．其他。城市车辆乱停乱放，诸如侵占绿地、占压市政管线及消防通道等现象都很普遍。乱停乱放的车辆经常堵塞居民小区消防通道或者挡住消防栓等设施，导致消防车辆无法及时到达现场扑救火灾，严重危害人民群众生命财产安全。另外，由于执法管理力度不够，处罚措施实施不到位，乱停车不认罚现象较多，造成了乱停车-处罚不到-还是乱停的恶性循环。此外，城市乱停车会增加社会治安隐患，机动车随意停放，无人看管，容易成为违法犯罪分子的作案目标。
由此可见，车辆乱停乱放现象危害严重，不仅影响道路通行、交通安全，其而且对市容环境、公共安全、社会治安等多方面的消极影响都是不容忽视的。
二、原因分析
1．“城市停车难”。停车位缺口大，停车供需矛盾突出。近年汽车消费市场迅速发展，各种社会车辆和私家车增加速度加快，停车位的供给远远小于需求量，停车泊位的不足与小汽车拥有量的迅速增长形成极大反差。停车场（位）这种城市基础设施建设的不足是导致乱停车现象的重要原因。另外，停车场管理混乱也是导致停车难、乱停车的原因。在停车场经营管理方面，除有授权特许经营的场站外，另有形形色色的停车场公司、物业公司纷纷涉足停车行业。有些公司只以营利为目的，采取不科学、不负责任的手段来经营或建设停车场；有的甚至划几条线，一张板凳，一个挎包，就堂而皇之地“停车收费”，这使停车市场更加混乱，让部分驾驶员考虑经济原因、减少费用而弃停车场乱停乱靠。而市民长期以来始终把停车场所视为公共设施，习惯免费或接近于免费停车的现象较为普遍存在，人们往往不原意为半小时的停车支付一元钱，“铤而走险”乱停车。
2．“认识不够、守法意识淡薄”。部分驾驶人文明意识不够，守法意识不强是导致车辆被乱停乱放的直接原因。部分驾驶人乱停车是图自己方便，开车外出办事、购物时随意乱停车，此举是文明意识不够的表现；另一部分驾驶人则为前文中所提到的混淆了“停放车辆”和“临时停车”两个概念，此属认识不深；另外有些驾驶人虽有认识，却“心存侥幸”乱停车，此属守法意识不强。驾驶人的认识、意识不够直接导致了车辆乱停乱放现象的发生。
3．管理体制没有理顺，城市占道停车多头执法、管理混乱。在现有的停车管理体制中，交通、公安、市政、城管、环保、交警等部门都对停车场有管理职责，管理部门过多，缺乏统一协调的管理，也没有统一的执法队伍，缺乏长效管理机制，管理效率低。由于管理体制没有理顺，没有一个权威部门对停车场进行管理，使得新停车场建设缓慢。另外，多头执法酿成混乱状态。有一个形象生动的例子：如果一辆车在城市道路上违章乱停车，刚好两个轮子停在机动车道上，另外两个轮子停在人行道上，那处罚起来就会产生难题。现有的管理体制下，机动车道归交警管理，人行道归城管执法局管理，此种情况下两个部门都依据各自掌握的法律、法规，对这辆车各处罚一半，而相互推诿、扯皮等现象应运而生，直接影响到执法监管的力度。此外，疏于对乱停车执法的现象比较普遍，执法力度不够，以致部分驾驶人心存侥幸而乱停车。
三、法律依据
在现有管理体制不健全、措施执行不到位的情况下，应明确管理乱停车现象的法律依据，以理顺管理体制，进一步健全制度，完善机制，建立起完善、长效的停车管理体系。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）等相关规定，我国多数城市的管理已经进入相对集中行政处罚时代，原本属于公安交通、市政、市容环境等职能部门的全部或部分行政处罚权，统一由城管执法部门行使。在停车管理方面，原本由公安交警部门负责的机动车非法占用人行道的监督检查和行政处罚权，划归城管执法局；而机动车道上违章停车仍然由公安交警部门管理。在实体法律规定方面，《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条、第五十六条、第五十九条、第八十九条、第九十条、第九十三条以及《〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施条例》第六十三条第三款等关于“停车”及其法律责任的规定明晰。因此城管执法部门与公安交警部门应沟通协作，并在现有的政策法规基础上，根据各城市的实际情况制定更加详尽的管理办法，依法依规构建和谐的城市停车管理体制。
四、对策与建议
1．完善立法及规章制度建设。在城市停车管理方面，除《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例的大致规定外，具体管理过程中并没有更详细的、专门性的规定作为依据。相比较之下，国外“交规严谨”值得借鉴：在法国巴黎，不同形状和颜色的大小600多个路牌中，不乏有关于停车和泊车的标志。要停车，需要眼观六路：付费停车场、车卡停车场、两轮停车场、货车停车场的标志各不相同，要看牌子分辨。法国交规中的停车准则只有两条：别妨碍交通和别成为危险的障碍，但关于障碍停车和危险停车的条款列得相当细致，所以巴黎乱停车的现象并不普遍，这得益于其“交规严谨”。目前，治理国内城市停车乱象最根本的途径是建立完善、严谨的规章制度，在《道路交通安全法》等上位法关于对停车管理的规定比较粗放的情况下，各城市应该在现有的政策法规基础上，研究制定相对完善的停车地方法规和更加具体、详细的管理办法，如《厦门市停车场建设和停车管理规定》的出台将为厦门市治理乱停车现象提供有力的制度保障。
2．加强宣传教育，提高民众意识。一是可以通过电视、广播、报纸、网站等各种媒体，大力宣传乱停车现象带来的社会危害，宣传乱停车违反了哪些法律规定，使广大驾驶员意识到乱停车时违法违规行为。同时，还要引起社会各界关注，纠正“路边、人行道停车合法”的错误概念，共同抵制乱停车现象。二是要加强教育，提高全民素质，从小抓起，从学生抓起，培养全民养成良好的交通行为习惯。“从学生抓起”不仅指针对在校学生，应该更要注重对“驾驶学员”的教育，驾驶员取得机动车驾驶执照之前应对“道路交通安全法规”和“停车管理规定”又全面地了解和掌握，以“资格准入”的方式来强化驾驶员的守法意识，从人的意识这一源头治理“乱停车”问题。
3．强化管理、严格执法，加大处罚力度。在有法可依的基础上，更要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。针对乱停车现象，公安交警部门和城管执法部门应加强巡查频率，及时制止各种乱停车行为，严格按照法定程序对违规驾驶员进行处罚，使违规驾驶员充分意识到不能随意乱停车。另外，针对“乱停车不认罚”现象，城管执法部门应加强和交警部门的联系，对于违规驾驶员不重视城管执法开具的处罚单，对不按规定时间接受处理的车辆，应将其车辆违规信息抄报送传输到交警部门交通违法信息系统中，在年检中加以限制。此外，对于乱停车屡教不改、严重影响行人车辆通行、堵塞消防通道等情况，应采取强制牵引措施，具体操作可依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条实施。
4．加强停车场位基础设施建设，优化资源管理配置。针对城市停车泊位供给不足的情况，应在现有的公共设施基础上开辟出新的停车场位。可依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十三条之规定，并根据城市、道路的具体情况，增建停车场，增加停车泊位。然而基础设施建设并不能一蹴而就，现阶段应该积极整合现有的停车资源，“广开源路”，并建立停车诱导系统，运用综合的、科学的管理技术，优化停车资源配置。
总的来说，整治乱停车、规范停车秩序必须坚持堵疏结合，分阶段实现目标。目前应实施以加大路面停车执法管理力度与整合现有停车资源为主，加强停车位基础设施建设为辅的策略，从治标入手，以取得初步成效；中期则要实施加强宣传教育和完善政策法规制度为主，优化停车资源配置为辅的策略，标本兼治，营造良好的停车氛围；远期则应实施以强化管理为主，不断完善创新管理机制为辅的策略，建立长效的管理运作与行政执法相统一的机制。


（作者为湖南省人民政府法制办公室）

根据刑法第四百零二条的规定，徇私舞弊不移交刑事案件罪是指行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的行为。司法实践中，对本罪的适用需要注意以下问题：


一、对“行政执法人员”的理解


2001年7月4日国务院公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》明确：行政执法机关是指依照法律、法规或者规章的规定，对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授权范围内实施行政处罚的组织。由此，行政执法人员既包括在行政执法机关中从事执法的人员，也包括在法律、法规授权的组织中从事执法的人员，同时还包括受行政机关委托从事执法、受行政机关聘用从事公务的人员。司法实践中，该罪主体一般为负责查处某种行政违法案件实施具体行政行为的行政机关的部门负责人及案件承办人员，如工商、税务、海关、质检等机关的工作人员。


司法实践中，对于本罪主体身份的争议焦点之一，就是关于公安机关工作人员的认定。对于公安机关工作人员能否成为本罪主体，我们认为需要具体分析。公安机关具有双重性质，既是行政执法机关，履行治安、交通、消防、户籍、特种行业等方面的行政管理职权，又是司法机关，依照刑事诉讼法的规定负责刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕等，履行刑事司法的职能。因此，判断公安机关工作人员能否成为本罪主体的关键，需要考察行为人行使的是行政执法权还是刑事司法权。如果行使的是行政管理职能，徇私舞弊的行为发生在行政执法过程中的，可以成为本罪主体；反之，如果行使的是刑事司法权，则不能成为本罪主体。


争议的焦点之二，就是纪检、监察机关工作人员主体身份的认定。根据党章规定，纪律检查机关是中国共产党对党员、党员干部和党的组织遵守党纪国法的情况进行监督、教育、检查和执行纪律的职能机关。根据行政监察法的规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他的人员实施监察，监察机关的权限主要是检查和调查违反行政纪律的行为，并根据检查、调查结果依法做出监察决定或提出监察建议。在我国现阶段，纪检、监察机关实行一套人马两块牌子。实践中，纪检、监察机关工作人员对违反党纪、政纪的党员干部违纪案件进行查处，确实存在一些工作人员出于徇私舞弊，将部分构成犯罪的刑事案件仅做违纪处理，没有移交司法机关的情形。那么，纪检、监察人员能否成为本罪主体呢？对此，争议较大，存在肯定说、否定说、折中说等观点。《渎职侵权犯罪立案标准》在界定徇私舞弊不移交刑事案件罪时明确，该罪是指工商行政管理、税务、监察等行政执法人员，徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为。似乎是持肯定的立场。对此，我们认为从行政法理论出发，行政执法体现的是行政主体与行政相对人之间的外部行政管理关系。而行政监察则是行政主体在内部行政组织管理过程中所作的，只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，体现的是一种内部行政关系。纪检部门对违法违纪人员进行查处时，执行的是党的纪律。监察机关尽管是政府的职能部门属国家行政机关，但它不同于一般的行政机关，本身不具有对外管理的行政职权。如果肯定纪检、监察人员能成为本罪主体，则不符合本罪设置的宗旨。其实，对于纪检、监察人员徇私舞弊不移交刑事案件的，可以滥用职权罪定罪处罚。


争议的焦点之三，就是本罪主体中能否包括单位。在司法实践中，存在一些行政执法机关为了本单位或本部门的利益，徇私舞弊，经过单位或部门办公会等形式集体研究决定，以罚代刑、不移交刑事案件的情形。从单位犯罪理论角度，此种行为似乎具备单位意志的整体性和利益归属的团体性特征，应以单位犯罪定罪处罚。但现行刑法对单位犯罪通常采取明示的方式，而刑法第四百零二条对单位能否成为本罪主体并未予以明确规定，因此，在刑法尚未对此进行修订之前，单位不能成为本罪主体。当然不以单位犯罪处理，能否追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任，则值得进一步探讨。


二、对“前案罪”的认定


笔者认为，认定徇私舞弊不移交刑事案件罪不应以未移交的犯罪嫌疑人已被生效判决确定有罪为前提，在对前案确定有罪以前，可以对徇私舞弊不移交刑事案件先行作出判决。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条的规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送。对“应当移交而不移交的刑事案件”中的“刑事案件”，要求的仅是进行实体上的预断，即是否有证据证明涉嫌构成犯罪。如果涉嫌构成犯罪，行政执法机关及其执法人员就负有应当移送的义务。那种将“涉嫌构成犯罪”理解为必须经过人民法院作出有罪的生效判决，对犯徇私舞弊不移交刑事案件罪行为人的侦查、起诉、审判要在其“未移交的刑事案件”审结后才能进行的理解，显然与立法原意相悖。


需要强调的是，根据《渎职侵权犯罪立案标准》的相关规定，对行政执法人员徇私舞弊未予移交的刑事案件中的犯罪嫌疑人，一般需要以“依法可能判处三年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑”为前提条件。这里的“依法可能判处三年以上有期徒刑”，应当理解为是指该犯罪嫌疑人所涉嫌的犯罪依法应当适用的法定刑，而不是指实际判处的刑罚。如果该犯罪嫌疑人所涉嫌的犯罪应当在有期徒刑三年以上量刑，但因具有自首、立功等法定从宽量刑情节而实际判处低于三年有期徒刑刑罚的，不影响徇私舞弊不移交刑事案件罪的成立。


三、对“不移交”的把握


本罪在客观方面必须有依法应当移交而不移交的事实。其中，“不移交”是指行为人有义务移交而没有移交。司法实践中，争议之一在于：“不移交”是否仅指向司法机关不移交。对此，我们认为“不移交”不能局限为不向司法机关移交。由于行政执法机关一般采取行政首长负责制，某一项具体行政执法事项的完成往往需要经过承办人员、部门负责人、单位领导等逐级汇报，乃至集体讨论的流程。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的相关规定，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定两名或两名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪的案件的书面报告，报经本机关正职负责人或主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起三日内批准移送或者不批准移送的决定。如果将“不移交”理解为仅指向司法机关不移交，则犯罪主体大多为行政执法机关正职负责人或主持工作的负责人，这无疑大大缩小了本罪的适用范围。此外，还需要指出的是向司法机关不移交，是指向有刑事侦查管辖权的公安机关或检察机关不移送。


争议之二在于：如何正确理解“不移交”的时间。对此，存在两种不同观点。一种观点认为，只要行政执法人员在执法中发现有严重违法情形应当追究刑事责任的，就应当移交，否则就构成不移交，即发现之时移交。另一种观点则认为，在行政执法主体对已构成刑事犯罪的案件作出不处罚或以罚代刑决定的时候，认定其为应当移交而不移交。我们赞同后一种观点。从本罪的发案情况看，大多是在行政执法主体作出了不给予任何处罚的决定，或仅给予行政处罚的决定之后才案发的。以行政执法主体作出处理决定作为认定应当移交而不移交的时间，具有实际上的可操作性。如果以发现之时作为判断标准，则失之过严，且不便于实践操作。


争议之三在于：“不移交”的刑事案件能否包括自诉案件。刑事自诉是相对公诉而言，即刑事案件不需要经过公安机关或者人民检察院立案侦查，不通过人民检察院提起公诉，而是赋予享有自诉权的当事人以选择权，自行决定是否向人民法院提出追究被告人刑事责任的诉讼请求。我们认为，“不移交”的刑事案件不能包括自诉案件。一方面，对此类案件享有自诉权的人具有选择权；另一方面，刑法对此类案件法定刑的设置较低，达不到本罪的罪量要求。因此，行政执法人员对此类案件作了行政处罚而未予以移送公安机关作刑事立案查处的，不构成本罪。


（作者单位：上海对外贸易学院 上海市高级人民法院）