关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见
民政部 财政部 国家统计局等
关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见
民发〔2011〕80号
各省、自治区、直辖市民政厅（局）、发展改革委（物价局）、财政厅（局）、统计局，新疆生产建设兵团民政局、发展改革委、财务局、统计局，国家统计局各调查总队：
为进一步规范城乡居民最低生活保障（以下简称城乡低保）标准的制定和调整工作，根据《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号，以下简称《条例》）和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号，以下简称《通知》）有关规定，结合各地的实践经验和做法，提出以下指导意见：
一、深刻认识规范城乡低保标准制定和调整工作的重要意义
低保标准是城乡低保制度的关键环节，是界定低保范围、核定低保对象、确定补助水平以及安排补助资金的重要依据。近年来，各地按照《条例》和《通知》要求，在科学制定和调整低保标准方面不断探索完善，取得了一定成效。但是，从全国情况看，城乡低保标准的制定和调整工作还存在一些需要规范的问题。如，一些地方缺乏必要论证和科学测算，简单参照扶贫标准或全国平均低保标准来制定和调整低保标准，难以真实反映当地居民的基本生活需求，甚至导致保障面过宽而影响了低保对象劳动就业的积极性；还有一些地方没有及时根据经济社会发展水平和财政承受能力，随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高而适时调整低保标准，影响了低保制度实施效果和困难群众基本生活保障力度。为确保城乡低保制度平稳运行，真正发挥好最后一道社会安全网的保障作用，各地要统一思想，提高认识，将规范城乡低保标准制定和调整工作作为当前健全完善城乡低保制度的一项重要任务，加强领导，精心组织，切实抓紧、抓实、抓好。
二、准确把握城乡低保标准制定和调整的指导思想和基本原则
（一）指导思想。进一步规范城乡低保标准制定和调整工作，要深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七届五中全会关于“努力实现居民收入增长和经济发展同步，低收入者收入明显增加”和“实现城乡社会救助全覆盖”的总体要求，以《条例》和《通知》为根本依据，以确保困难群众基本生活为核心目标，不断提高城乡低保标准制定和调整的科学化、精细化和规范化水平。
（二）基本原则。进一步规范城乡低保标准制定和调整工作，必须结合当地社会救助事业发展实际，不断完善和创新机制。要坚持科学性原则，以维持当地居民基本生活所必需的消费品支出数据为基础，科学测算，充分论证；坚持合理性原则，统筹考虑困难群众基本生活保障需要、当地经济社会发展水平和财力状况，使城乡低保标准与失业保险、最低工资、扶贫开发等政策标准合理衔接；坚持动态性原则，建立和完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整城乡低保标准；坚持规范性原则，制定和调整城乡低保标准要严格遵循有关政策规定和程序规范，确保公开、公正和透明。
三、科学确定城乡低保标准制定和调整的方法
各地在制定和调整城乡低保标准时，可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法。
（一）基本生活费用支出法。
城乡低保标准根据当地居民基本生活费用支出确定，包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出两部分。用公式表示为：
城乡低保标准＝必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出
其中，必需食品消费支出通过市场调查确定当地食品必需品消费清单（即标准食物清单）、根据中国营养学会推荐的能量摄入量（见附件1）、相应食物摄入量（见附件2）以及食物的市场价格计算得出；非食品类生活必需品支出根据调查数据确定维持基本生活所必需的衣物、水电、燃煤（燃气）、公共交通、日用品等消费清单测算支出数额。
为确保城乡低保标准的制定和调整符合当地实际，各地可以参考当地上年度城乡居民人均消费支出、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城乡低收入居民基本生活费用，以及经济发展水平、财政状况等因素对测算得出的低保标准予以适当调整。
（二）恩格尔系数法。
城乡低保标准根据当地居民必需食品消费支出和上年度最低收入家庭恩格尔系数确定。用公式表示为：
城乡低保标准＝必需食品消费支出/上年度最低收入家庭恩格尔系数
其中，必需食品消费支出的确定方法同基本生活费用支出法，即通过市场调查确定当地食品必需品消费清单（即标准食物清单）、根据中国营养学会推荐的能量摄入量（见附件1）、相应食物摄入量（见附件2）以及食物的市场价格计算得出。
为确保城乡低保标准的制定和调整符合当地实际，各地可以参考当地上年度城乡居民人均消费支出、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城乡低收入居民基本生活费用，以及经济发展水平、财政状况等因素对测算得出的低保标准予以适当调整。
（三）消费支出比例法。
已按基本生活费用支出法或恩格尔系数法测算出城乡低保标准的地区，可将此数据与当地上年度城乡居民人均消费支出进行比较，得出低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例。在今后一定时期内再次计算城乡低保标准时,可直接用当地上年度城乡居民人均消费支出乘以此比例。用公式表示为：
城乡低保标准＝当地上年度城乡居民人均消费支出×低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例
四、认真做好城乡低保标准的制定和调整工作
（一）精心组织。各地要按照《条例》和《通知》规定的城乡低保标准制定权限，成立由民政、财政、发展改革（价格）、统计（调查队）等部门组成的城乡低保标准制定和调整工作小组（以下简称工作小组），制定工作方案，明确工作方法、步骤和时间表。工作小组各成员单位要明确职责，相互配合，共同做好城乡低保标准制定和调整工作。
（二）科学测算。工作小组要综合使用统计数据、监测数据和调查数据，运用“基本生活费用支出法”、“恩格尔系数法”或“消费支出比例法”，科学测算当地城乡低保标准。其中，统计数据是指当地统计部门通过调查所得，并已向社会公布的数据，主要包括上年度城乡居民人均消费支出、上年度城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城乡最低收入家庭恩格尔系数等；监测数据是指价格主管部门监测的基本生活必需品消费清单所涉及的商品市场价格；调查数据是指未纳入当地统计和监测，需要工作小组通过抽样调查获得的数据。
（三）规范程序。城乡低保标准测算完成后，要由工作小组或其成员单位联合报请本级人民政府审批。按照《条例》和《通知》规定，需要备案的，要同时报上一级地方人民政府备案。根据本级人民政府的批复，工作小组或民政部门要通过网站、报纸等媒体以适当方式，将新的城乡低保标准向社会公告，并按批复要求的时间执行。
（四）加强指导。省级人民政府民政部门、财政部门要发挥好指导和调控作用，注意引导经济社会发展水平相近地区逐步缩小地区间城乡低保标准差距。条件成熟的地方，也可试行由省级人民政府民政部门会同财政、发展改革（价格）、统计（调查总队）等部门，根据区域经济社会发展状况，制定本辖区内相对统一的区域城乡低保标准。
附件：
1.中国居民膳食能量推荐摄入量
2.中国居民不同能量水平建议食物摄入量
民政部
国家发展改革委
财政部
国家统计局
二○一一年五月十一日
附件1：
中国居民膳食能量推荐摄入量（千卡/日）
性别
分类
男
女
轻体力活动
2400
2100
中体力活动
2700
2300
重体力活动
3200
2700
资料来源：中国营养学会编著的《中国居民膳食营养素参考摄入量》，中国轻工业出版社2001年版，第18页。有关说明：
（1）表中所列为18-49岁成年人膳食能量推荐摄入量；
（2）综合考虑轻体力活动男、女膳食能量推荐摄入量，建议以2200千卡作为测算城乡低保标准时的参考数据。
附件2：
中国居民不同能量水平建议食物摄入量（克/日）
能量
类别
1600千卡
1800千卡
2000千卡
2200千卡
2400千卡
2600千卡
2800千卡
谷类
225
250
300
300
350
400
450
大豆类
30
30
40
40
40
50
50
蔬菜
300
300
350
400
450
500
500
水果
200
200
300
300
400
400
500
肉类
50
50
50
75
75
75
75
乳类
300
300
300
300
300
300
300
蛋类
25
25
25
50
50
50
50
水产品
50
50
75
75
75
100
100
烹调油
20
25
25
25
30
30
30
食盐
6
6
6
6
6
6
6
资料来源：中国营养学会编著的《中国居民膳食指南》，西藏人民出版社2007年版，第176页。
海南省最低工资规定
海南省人民政府
海南省最低工资规定
《海南省最低工资规定》已经2005年2月2日海南省人民政府第55次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
省长卫留成
二○○五年二月二十六日
第一条为了维护劳动者取得劳动报酬的合法权益，保障劳动者个人及其家庭成员的基本生活，依据《中华人民共和
国劳动法》，结合本省实际，制定本规定。
第二条本规定适用于本省行政区域内的国家机关、事业单位、社会团体、企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等各类用人单位（以下简称用人单位）及与其建立劳动合同关系的劳动者。
第三条省劳动保障行政主管部门对全省最低工资制度的实施实行统一管理。
市、县、自治县劳动保障行政主管部门对本市、县、自治县行政区域内最低工资制度的实施进行检查监督。
第四条本规定所称“最低工资”，是指劳动者在国家工时制度规定的时间内按劳动合同约定的数量与质量提供正常劳动的前提下，所应当获得的最低劳动报酬。
第五条用人单位支付给劳动者的工资，不得低于当地最低工资标准。
工资应以法定货币支付给劳动者。
第六条劳动者在国家规定的节假、公休、探亲、婚丧和计划生育等带薪假期间休假，以及依法参加社会活动，视为提供正常劳动。事假、病假等其他假期内的工资支付标准按劳动合同的约定执行。
第七条非因劳动者本人原因造成用人单位停工、停产未超过一个工资支付周期的，用人单位应当视同劳动者提供正常劳动支付工资。超过一个工资支付周期的，劳动合同双方可以重新约定其岗位工资标准，用人单位按照双方新约定的标准支付工资，但不得低于当地规定的最低工资标准。
第八条确定和调整月最低工资标准，应当以就业者及赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社会保险费和住房公积金、职工平均工资、就业状况和经济发展水平等因素为依据，按国家规定的测算方法测算。
第九条最低工资标准的确定和调整方案由省劳动保障行政主管部门拟订，报省人民政府批准后依照有关规定公布实施。
最低工资标准每两年至少调整一次。
第十条用人单位应当在最低工资标准发布后10日内将该标准向本单位全体劳动者公示。
第十一条最低工资标准一般按月确定，也可以按时、日、周确定。实行计件工资或提成工资等形式的，应当进行合理折算，其相应的折算额不得低于按时、日、周、月确定的最低工资标准。
第十二条本规定的最低工资标准，包括用人单位支付给劳动者的按统计部门规定列入工资总额统计的基本工资、补贴、奖金。不包括：（一）加班加点工资；（二）福利待遇；（三）依法由用人单位承担的劳动者的社会保险费及住房公积金；（四）中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害以及特别繁重等特殊工种的岗位津贴。
第十三条各级工会发现用人单位支付劳动者的工资低于最低工资标准的，有权要求劳动保障行政主管部门处理。
第十四条劳动者与用人单位因工资报酬发生争议时，按劳动争议处理有关规定处理。
第十五条用人单位违反本规定，未按最低工资标准支付劳动者工资，或者拖欠劳动者工资的，由劳动保障行政主管部门责令其限期补发所欠劳动者工资，并可责令其按所欠工资的1至5倍支付劳动者赔偿金。
第十六条劳动保障行政主管部门对用人单位违反本规定的行为有权制止，并责令改正。对拒不改正或拖欠劳动者工资3个月以上的，当地劳动保障行政主管部门可以视情节轻重给予警告或处以所欠工资总额1至3倍的罚款，但罚款数额不能超过3万元。
第十七条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。逾期不申请复议也不起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以依法向人民法院申请强制执行。
第十八条本规定具体应用方面的问题由省劳动保障行政主管部门负责解释。
第十九条本规定自公布之日起施行。1994年12月7日省人民政府公布的《海南省企业最低工资规定》同时废止。