河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发《郑州市城镇居民基本医疗保险办法(试行)》的通知

郑政〔2007〕4号

各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门,各有关单位:
现将《郑州市城镇居民基本医疗保险办法(试行)》印发给你们,请遵照执行。



二○○七年一月二十九日

郑州市城镇居民基本医疗保险办法(试　行)

第一章　总　则

第一条　为进一步建立健全本市多层次医疗保障体系,保障城镇居民的基本医疗需求,根据国家有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条　本市金水区、中原区、二七区、管城回族区、惠济区、上街区行政区域内(包括高新技术开发区、经济技术开发区、郑东新区)城镇居民的基本医疗保险适用本办法。
第三条　市劳动保障部门是本市城镇居民基本医疗保险(以下简称居民医保)工作的行政主管部门,负责居民医保的组织实施和管理。市医疗保险经办机构具体负责资料审定、费用征缴、基金管理、医疗费用审核和支付、社会保障卡制作等相关工作。
区劳动保障部门、街道办事处或者乡(镇)人民政府劳动保障工作机构按照本办法规定,具体承办居民医保的入户调查、申报登记、材料审核、信息录入和社会保障卡发放等工作。
市、区财政、公安、民政、教育、卫生、食品药品监督和物价等有关部门应当在各自职责范围内,共同做好居民医保的相关工作。
第四条　建立居民医保制度应当坚持下列原则:
(一)居民医保坚持“低费率、广覆盖、保基本”,筹资与保障水平与我市的经济和社会发展水平以及各方面承受能力相适应;
(二)居民医保基金以收定支,收支平衡;
(三)居民医保费以个人和家庭缴纳为主,财政补助、单位补贴为辅;
(四)参保居民权利与义务对等;
(五)居民医保与城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和社会医疗救助统筹兼顾、协调发展。
第五条　居民医保实行属地管理,统筹层次分别实行市区和县(市)统筹,逐步过渡到全市统筹。
第六条 居民医保财政补助资金由市、区财政部门每年列入预算。
第七条　参加居民医保的人员,可同时参加城镇居民补充医疗保险。

第二章 参保对象和条件

第八条　居民医保参保范围和对象:
(一)具有郑州市城镇户籍、不在城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗覆盖范围内的城镇居民。包括学龄前儿童、在校中小学生、职工家属、无业人员、转为城镇户籍的被征地农民、享受城市最低生活保障的人员、丧失劳动能力的残疾人、无收入的孤寡老人、孤儿等。
(二)本办法第二条规定区域内的全日制在校大中专学生。
(三)2007年1月1日后户籍迁入本市的男60周岁及以上、女55周岁及以上的老人,应当自户籍迁入本市后满两年,且其子女具有本市户籍(异地享受养老金或退休金待遇,退休后户籍迁入本市的人员不属于本办法的参保范围)。
在城镇职工基本医疗保险覆盖范围内的人员应参加城镇职工基本医疗保险。
第九条　参加城镇居民医保的人员,不得同时参加城镇职工基本医疗保险或新型农村合作医疗。
转为本市城镇户籍的被征地农民,可以选择继续参加新型农村合作医疗,也可以选择参加居民医保(按自然年度转换)。
第十条　参加居民医保与参加城镇职工(个体劳动者)基本医疗保险相互不视同缴费年限。

第三章　基金筹集

第十一条　居民医保基金的筹资渠道按照本办法第四条第(三)项确立的原则执行。
(一)18周岁以下城镇居民筹资数额为每人每年90元,其中个人缴纳50元,市财政补助30元,区财政补助10元;
(二)18周岁及以上城镇居民筹资数额为每人每年330元,其中个人缴纳250元,市财政补助60元,区财政补助20元。
(三)全日制在校大中专学生筹资数额为每人每年90元,其中个人缴纳50元,市财政补助40元;
(四)享受本市最低生活保障的人员,其基本医疗保险费由市、区财政全额负担。18周岁以下及全日制在校大中专学生,市财政补助70元,区财政补助20元;18周岁及以上的,市财政补助270元,区财政补助60元。
第十二条　鼓励有条件的用人单位对职工家属参保给予全额补贴或部分补贴。

第四章　参保程序和缴费办法

第十三条　参加居民医保按照下列程序办理:
(一)每月15日前,居民持户口簿、身份证及其复印件、照片到户籍登记地街道办事处或者乡(镇)人民政府劳动保障工作机构申报登记,填写登记表。享受城市最低生活保障的人员办理申报登记,应当同时提供有效低保证件等相关证明文件。受理机构对申报资料核对无误后予以受理。 全日制在校大中专学生参保的,由学校提供其学籍和学生身份证及其复印件,统一在市医疗保险经办机构申报登记。
(二)街道办事处或者乡(镇)人民政府劳动保障工作机构应及时将受理的基础信息录入微机,并于当月25日前将参保居民的申报资料报区劳动保障部门。
(三)区劳动保障部门收到资料后,应当审核汇总,并将符合参保条件居民资料和审核意见于月底前报市医疗保险经办机构。
(四)市医疗保险经办机构收到相关资料后,应当对参保居民的资料进行复查核对,并在20个工作日内审核完毕。对于不符合参保条件的,应当说明理由。
(五)市医疗保险经办机构根据参保居民的申报,每半年或一年编制一次居民医保费征缴计划。
第十四条　经审核符合参加居民医保条件的人员,应当按照街道办事处或者乡(镇)人民政府劳动保障工作机构根据征缴计划开具的缴费通知单,按时足额缴纳医疗保险费。
市劳动保障部门应当向参保人员制作社会保障卡,街道办事处或乡(镇)人民政府劳动保障工作机构负责发放社会保障卡。
第十五条　全日制在校大中专学生基本医疗保险费以学校为单位缴纳;其他人员基本医疗保险费以家庭为单位缴纳。
第十六条　新参保居民每半年或一年缴费一次,缴费时间为每年5月20日或11月20日前;已参保居民每一年缴费一次,缴费时间为每年11月20日前。缴费地点为市医疗保险经办机构委托的金融机构。
第十七条　市医疗保险经办机构应当将汇总的参保人数和市、区财政补助金额,于每年5月和11月底前上报市财政部门,由市财政部门于6月20日和12月20日前将市、区两级财政的补助金额拨付给市医疗保险经办机构。应当由区财政补助的资金由市财政部门与区财政部门直接结算。

第五章　统筹基金和个人帐户

第十八条　参保居民缴纳的基本医疗保险费和财政补助资金构成居民医保基金,居民医保基金分为统筹基金和个人帐户基金,由市医疗保险经办机构统一管理。
参保居民个人帐户资金划入比例和数额为:18周岁以下的为筹资数额的25%左右,每人每年25元;18周岁及以上的为筹资数额的15%左右,每人每年50元;全日制在校大中专学生不建立个人帐户。
居民医保基金划入个人帐户后的其余部分为统筹基金。
第十九条　市医疗保险经办机构为参保居民建立个人帐户(全日制在校大中专学生除外)。个人账户资金存入参保人员社会保障卡,参保居民凭社会保障卡使用个人账户资金。
个人帐户资金归个人所有,可以结转使用和继承,但不得提取现金和挪作他用。
第二十条　统筹基金主要用于支付住院医疗费用,个人帐户主要用于支付门诊医疗费用。统筹基金和个人帐户分别核算,不得相互挤占挪用。
第二十一条　有下列情形之一的,个人账户结余资金随同转移到新参保类别的个人账户:
(一)参加居民医保的人员转为参加城镇职工基本医疗保险的;
(二)参加城镇职工基本医疗保险的人员转为参加居民医保的;
(三)参加新型农村合作医疗的被征地农民转为参加居民医保的。
参保居民移居外地的,个人帐户结余资金核发给本人;参保居民死亡的,个人帐户结余资金转给合法继承人,没有合法继承人的,个人帐户结余资金转入统筹基金。

第六章　基本医疗保险待遇

第二十二条　参保居民凭郑州市社会保障卡在定点医疗机构门诊和定点零售药店就医购药,其医药费用由个人帐户支付,个人帐户资金用完后由个人负担。城镇居民社会保障卡管理参照《郑州市城镇职工基本医疗保险IC卡使用及管理暂行办法》(郑政办文〔2000〕152号)执行。
第二十三条　按时足额缴纳基本医疗保险费的新参保居民,享受住院医疗保险待遇和门诊规定病种待遇的等待期为3个月,等待期从基本医疗保险生效的首月开始计算。等待期内发生的医疗费用由个人负担,统筹基金不予支付。
第二十四条　参保居民在门诊发生的恶性肿瘤放化疗、慢性肾功能不全(失代偿期)透析治疗、异体器官移植抗排异治疗的医疗费用,统筹基金给予一定补助,具体办法由市劳动保障部门另行制定,报市人民政府备案。
第二十五条　参保居民在定点医疗机构发生的符合规定的住院医疗费用,起付标准以下的费用先由个人支付;起付标准以上最高支付限额以下的费用,由统筹基金和参保居民个人按比例承担。
居民医保住院统筹基金起付标准按照不同类别的定点医疗机构划分为:一类定点医疗机构300元;二类定点医疗机构600元;三类定点医疗机构900元。
参保居民在不同类别的定点医疗机构住院发生的符合规定的医疗费用,在起付标准以上最高支付限额以下的,按照以下比例承担:
一类定点医疗机构(含社区卫生服务机构),统筹基金支付60%,个人承担40%;
二类定点医疗机构,统筹基金支付55%,个人承担45%;
三类定点医疗机构,统筹基金支付50%,个人承担50%;
居民医保的保险年度按自然年度计算,在一个自然年度内,统筹基金累计最高支付限额为25000元(包括住院和门诊规定病种费用)。
第二十六条　超过统筹基金最高支付限额的医疗费用,通过城镇居民补充医疗保险途径解决,具体办法由市人民政府另行制定。
第二十七条　在外地医疗机构就医发生的住院医疗费用和除急诊外在本市非定点医疗机构发生的住院医疗费用,统筹基金不予支付。但在基本医疗保险有效期内,全日制在校大中专学生放假回原籍发生的住院费用,按本市三类定点医疗机构支付标准结算。
第二十八条　急诊是指危、急、重病人在门诊紧急治疗。参保居民经门诊紧急治疗后不需要住院的,其急诊费用由个人负担;经门诊紧急治疗后住院的,其符合规定的急诊费用可并入住院费用;经门诊紧急抢救无效死亡的,其符合规定的急诊费用从统筹基金中支付55%。
在本市非定点医疗机构发生的急诊住院医疗费用按三类定点医疗机构支付标准结算,应提供原始发票、病历复印件、长期医嘱和临时医嘱复印件、医疗费用汇总明细表。
第二十九条　凡跨年度住院的,应在当年12月31日结清医疗费用(中途结算)。次年仍继续住院的,其上年符合规定的住院费用超过起付标准的,次年不再负担起付标准费用;未超过起付标准的,上年负担的起付标准费用计入次年累计计算。
第三十条　参保人员未按时足额缴纳基本医疗保险费的,停止基本医疗保险待遇;在3个月内补足欠费的,从补足欠费次月起恢复居民基本医疗保险待遇,欠费期间所发生的医疗费用由本人承担;逾期3个月仍未缴纳的,视为自动退出城镇居民基本医疗保险,再次参加城镇居民基本医疗保险的,按新参保人员重新办理手续。
第三十一条　有下列情形之一的,参保居民就医发生的医疗费用统筹基金不予支付:
(一)在国外或港、澳、台地区治疗的;
(二)自杀、自残的(精神病除外);
(三)斗殴、酗酒、吸毒及其他因犯罪或违反《治安管理处罚法》所致伤病的;
(四)交通事故、意外伤害、医疗事故等由他方承担医疗费赔偿责任部分的;
(五)属于工伤保险(含职业病)或生育保险支付范围的;
(六)按有关规定不予支付的其他情形。

第七章　医疗服务管理和费用结算

第三十二条　居民医保实行定点医疗机构和定点零售药店管理,其范围和类别由市劳动保障部门另行公布。
第三十三条　市医疗保险经办机构应与定点医疗机构和定点零售药店签订协议,明确双方的责任、权利和义务。双方应认真履行协议,违反协议规定的,承担相应的违约责任。
第三十四条　居民医保的药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施范围和支付标准由市劳动保障部门另行制定。超出目录范围的医疗费用,统筹基金不予支付。
第三十五条　参保居民在定点医疗机构发生的住院医疗费用,个人应负担的部分,由个人用现金或个人帐户支付;统筹基金应支付的部分,由定点医疗机构记帐。
第三十六条　市医疗保险经办机构每两个月与定点医疗机构、定点零售药店结算一次医疗费用,实际拔付医疗费用为应拔付医疗费用的95%,预留5%的质量保证金,质量保证金根据年度考核结果返还。医疗服务质量监督考核办法参照《郑州市城镇职工基本医疗保险服务质量监督考核暂行办法》(郑政办文〔2000〕152号)执行。
第三十七条　市医疗保险经办机构与定点医疗机构结算住院医疗费用按照“总量控制,多种结算方式并用”的原则,采取项目结算、均值结算、单病种结算等方式。

第八章　基金管理

第三十八条　本《办法》第十一条、第二十五条确定的居民医保筹资标准、统筹基金起付标准和最高支付限额,如果调整,根据上一年度在岗职工年平均工资,按照下列比例确定:
(一)筹资标准的比例为:18周岁以下的城镇居民及全日制在校大中专学生,按0.5%左右筹资;18周岁及以上的城镇居民,按2%左右筹资;
(二)统筹基金起付标准为:本市上一年度在岗职工年平均工资的4%左右;
(三)最高支付限额为:本市上一年度在岗职工年平均工资的1.5倍左右。
第三十九条　居民医保的筹资标准、财政补助标准、个人帐户划入比例和数额、统筹基金起付标准、最高支付限额和支付比例,由市劳动保障部门根据上一年度在岗职工年平均工资和资金运行情况提出调整意见,报市人民政府批准后执行。
第四十条　居民医保基金的银行计息办法按照《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发〔1998〕44号)有关规定执行。基金利息收入分别并入统筹基金和个人账户基金。
第四十一条　居民医保基金纳入财政专户管理,单独建帐,专款专用,任何人不得挤占挪用。
财政、劳动保障部门要加强对居民医保基金的监督管理。审计部门要对居民医保基金的收支情况和管理情况进行审计。市医疗保险经办机构要严格执行预决算制度、财务会计制度。

第九章　监督与奖励

第四十二条　市医疗保险经办机构负责对定点医疗机构和定点零售药店进行监督检查,定点医疗机构和定点零售药店应当予以配合。
第四十三条　定点医疗机构和定点零售药店违反居民医保管理规定的,市医疗保险经办机构根据协议规定,追回违规资金;情节严重的,终止协议。
第四十四条　参保居民弄虚作假,采取隐瞒、欺诈等手段骗取基本医疗保险基金的,市医疗保险经办机构不予支付,已经支付的,予以追回,暂停其医疗保险待遇;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十五条　劳动保障部门、医疗保险经办机构及其工作人员滥用职权、玩忽职守,损害参保人员合法权益,或者造成居民医保基金流失的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十六条　在居民医保工作中,成绩显著的部门、定点医疗机构、定点零售药店和相关工作人员,由市人民政府给予表彰。

第十章　附　则

第四十七条　因重大疫情、灾情及突发事件发生的城镇居民医疗费用,由同级人民政府解决。
第四十八条　市劳动保障部门可根据本办法制定居民医保实施细则,报市人民政府备案。
第四十九条　居民医保先行在金水区试点,逐步在全市行政区域内推广。县(市)居民医保办法可以参照本办法执行。
第五十条　区劳动保障部门、街道办事处和乡(镇)人民政府劳动保障工作机构开展居民医保所需人员和经费,由区人民政府解决。
第五十一条　本办法自发布之日起施行。



公民诉讼代理问题研究



诉讼代理在促进现代诉讼的民主化以及使争议得到公正和有效率的解决方面正发挥着越来越重要的作用。由于我国现代诉讼代理制度（主要指律师制度）萌芽较晚，对于诉讼代理制度的立法也远未成熟和完善，造成实践中存在诸多需要解决的问题，本文所要讨论的公民诉讼代理是其中的一个重要部分。在进行讨论之前，笔者先对公民诉讼代理下一个简单的定义：所谓公民诉讼代理，是指在我国的司法诉讼程序中，非法律职业（主要是律师和法律工作者）的普通公民担任诉讼当事人（或被告人）的代理人（辩护人，以下省略）并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼的一种活动。

公民代理诉讼的历史流变
公民诉讼代理相对于律师诉讼代理而言,共同构成了目前我国的整个诉讼代理制度。从它的发展历史来看，公民诉讼代理一直处于非正式状态，没有形成一个完整的法律制度，但我们仍可以从我国诉讼代理制度的演变历史中发现一些普通民众参与诉讼代理的痕迹。
我国出现诉讼代理人的历史可追溯到奴隶制社会。当时还没有真正意义上的诉讼，由于严格等级制度的存在，贵族在发生争讼时自己不能直接参与，而是派遣自己的诉讼代理人进行1，该些诉讼代理人不是专门的职业人员，而是贵族能言善辩的臣下。这些代理人是作为贵族的替身看待的，当时有哪一方辩论失败则处罚相应代理人的情形。进入封建社会直至近代，被称作“刀笔吏”和“讼师”的民间诉讼代理人或辩护人逐渐普遍，几乎成为一种固定的职业，但由于他们的代理行为存在的“挑词架讼”、扰乱司法管理秩序的情况，并危及封建王朝的统治权威，因此一直未被法律所认可，相反，历代都有一些“刀笔吏”和“讼师”被送官治罪甚至遭处死的典故2。在法律上认可诉讼代理人是到元朝之后，明、清两代亦有因袭。元朝法律规定，官员以及年老疾患者的亲人、家属可在特定的家事诉讼中代理出庭诉讼3。此立法的原意在于维护官民等级制度，但也有体恤弱者的一面，有一定的进步意义。
孙中山先生领导的民主主义革命胜利后，南京临时政府以及随后的北洋政府陆续颁行了清末变法中制定但未及施行的一些法律，该些法律制度主要参照了德、法等大陆法系国家的立法，提倡律师代理诉讼的相关制度，但对于普通公民参与诉讼代理则少有明确规定。在实践中，当时的刑事案件的诉讼代理采取了强制律师辩护，而民事案件的诉讼代理则较为宽松，与诉讼当事人有亲戚关系、朋友或附属关系等都可以接受当事人的委托成为诉讼代理人4。
现代公民诉讼代理的雏形源于新民主主义革命时期红色根据地的立法。当时以及新中国建立后诉讼代理制度的建立都仿效了社会主义“老大哥”苏联的一些做法。1932年中华苏维埃共和国执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第24条规定中，明确了“被告人为本身利益，可派代表出庭辩护，但须得到法庭的许可”，该所谓“代表”泛指一般的公民。1936年延安颁布的《川陕省革命法庭条例草案》中，则明确了“必须是劳动者有公民权的人才有资格当选辩护人”。1943年9月《苏中区第二行政区诉讼暂行条例》及各地相应立法的规定则较为具体地确定了公民担任代理人、辩护人或辅助人的范围，其选任的范围有所扩展，与现行立法许可之范围有相近之处，其中包括：1、配偶、法定代理人、监护人或共同经济生活之亲属；2、法律上利害关系之人；3、基于正义并经区以上政府机关团体证明确非别有私图之公正人士。
建国前夕，党中央以指示的形式宣布废除国民党的六法全书及一切其他法律。1950年12月，中央人民政府司法部发出《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》，完全废除了旧的诉讼代理制度包括当时的律师制度。在随后1954年的《中华人民共和国法院组织法》中，规定“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护......”5至此，尽管当时还没有单行的诉讼法对此予以规定，但公民诉讼代理已为统一立法所明确。文化大革命之后的二十多年中，我国又分别制定了刑事、民事、行政三大单行诉讼法，其中诉讼代理制度的规定中都明文规定了“经人民法院许可的公民”可以受委托担任辩护人或诉讼代理人6，公民诉讼代理的内容更加明确。新中国成立后我国的立法传统和司法实践对于公民代理诉讼态度一直较为宽松，近二十年公民代理诉讼的情况更为普遍。很多公民将自己进行诉讼以及接受他人委托参与诉讼作为参与国家治理的一种方式，公民代理诉讼成为一种为广大民众所接受的实践。随着现代法律援助思想的兴起，以帮助弱势群体为己任的社会法律援助团体以公民代理诉讼名义进入诉讼领域的情况也较为常见。


我国目前阶段存在公民诉讼代理的原因
公民诉讼代理的存在，在于其一定程度上适应了司法制度和司法实践的需要，主要表现在以下几个方面：
首先，法律制度上许可公民代理诉讼的存在源于我国社会主义制度的性质和人民司法的精神内涵。社会主义制度决定了人民群众当家作主，有权参与国家各项管理，公民参与诉讼代理是每一位公民行使民主权利的表现形式；而人民司法的一贯提法更加清楚地表明了我国司法诉讼对于民众参与的开放性，公民代理诉讼是其应有的题中之义。
其次，公民代理诉讼能够基本满足相对我国变革前简单的社会政治、经济生活的需要。从建国以来一直到80年代中前期的计划经济制度下，我国的社会生活关系和经济、政治关系都相应的明确和简单，法律关系基本停留在传统状态，所涉的诉讼案件的领域十分狭窄，法律的专业化以及法律实践人员的专业化都不是急迫的问题，从当时的实践来看，公民作为代理人也是基本能够适应当时诉讼的要求的。
再次，专业律师在质量和数量上仍不能满足需求。律师制度经过建国前后的几番沉浮，文革后律师制度恢复后的一段时期内从业人员相对较少，不能够满足诉讼实践的需要7，而诉讼事务的非专业状况也使得诉讼参与人对于律师的需求没有强烈的愿望。由于公民代理人一般都是当事人的亲朋邻友，进行诉讼代理也比较方便，同时这种关系也有助于通过案件的审理起到教育周围人群以及宣传法制的作用。因此，公民诉讼代理的存在缓解了诉讼当事人对于诉讼帮助的需求矛盾。
最后也是很重要的一点是，传统职权主义的诉讼模式是公民代理诉讼存在的关键因素。我国的司法体制在实践中强化了大陆法系职权主义的诉讼模式，强调法院在查明事实、维护当事人权益的职权，在诉讼中当事人只需要消极地配合法院的诉讼指导，其自身的举证、辩论并不是最后裁判结果的决定因素，因此，由公民代理人参与诉讼与律师代理诉讼在很多情况下不存在什么区别。

公民诉讼代理在目前实践中出现的问题
尽管公民诉讼代理的存在具有一些制度上的合理性，但随着“我国社会在政治、经济各领域的变革，社会生活的方方面面越来越丰富，社会的分工也越来越细致和复杂；司法诉讼模式完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重转变；律师制度亦顺应社会的需要逐步完善起来”等一系列制度和事实上的变化，公民诉讼代理制度本身的不完善以及在实践中的弊端也逐渐显露出来，并引发了一些问题。
1、经济利益驱动违法代理，实践中冒充律师收取费用代理诉讼的黑律师、土律师大量出现。三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照其规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人（除法律援助案件对援助人有一定限制外），造成一些不具有律师执业资格的人员很容易以公民代理人的身份参与诉讼而向当事人收取报酬。前些年的实践也反映了这样一个问题：以代理诉讼为业的“黑律师”、“土律师”群体在全国各地出现。这些没有律师执业资格的普通公民“挑词架讼、胡乱收费、骗取钱财、干扰司法审判”，造成了很坏的影响，引起了法院、司法行政管理部门的高度重视8。司法部曾于1990－1992年间几次发文明确只有律师事务所和基层法律服务所才能向社会提供有偿的诉讼代理服务，但由于实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。
2、素质不高，不利于保护当事人合法权益。社会生活的变化使得现代法律关系具有高度的复杂性，诉讼的进行则更需要高度的技巧，由于公民代理人一般不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距在最后的诉讼结果产生上往往有着很重要的影响。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。
3、分割了法律服务市场，使法律服务行业的不正当竞争行为不断加剧。司法行政主管部门虽规定“不得以公民代理形式向社会提供有偿的法律服务”，但由于该规定缺乏落实的具体举措而形同空文。公民代理人的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，因此在实践中除公民代理人进行收费代理外，出现了律师、法律工作者或公司法律顾问按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。

与公民诉讼代理问题有关的争论
●公民诉讼代理是否有必要存在
对于诉讼制度中是否需要设立公民代理这一问题，我国自建国以来的诉讼法律和司法实践一直是持肯定态度的，但近几年以来，对于公民代理诉讼是否有必要存在则出现了一些不同的意见。以下简单介绍以下几种主要观点：
1、禁止论
该观点认为应禁止公民担任诉讼代理人，此观点是我国目前司法实务界较为赞同的意见之一9。持此观点者认为，法律服务特别是诉讼代理与当事人人身、财产、自由、民主等重要权利密切相关，其进行需要高度的专业性和技巧性，法治建设急需要高质量的法制保障，而普通公民参与诉讼代理势必会降低法律服务的质量，加剧该领域的不正当竞争，从而影响当事人权益的实现和法治目的的实现，目前全国法律服务市场中公民代理问题层出不穷并严重影响整个法制结构的现实也说明了这个问题。意见明确提出应对诉讼（仲裁）代理实行律师业务垄断。一些市场经济特别发达国家在实践中也持相应观点。在该些国家，律师行业作为重要的中介机构已非常发达，各项社会制度较完善，其诉讼法律制度或实行强制律师代理，即当事人必须委托律师或由国家指定律师进行诉讼，或是明确诉讼业务由律师垄断，即除当事人本人可以进行诉讼外，如果其要委托他人代理诉讼，则委托的对象必须是律师。
2、相对限制论
国内持此观点者认为，现行法律和司法实际状况决定了公民代理诉讼在目前阶段的存在10，尽管如此，司法诉讼的特殊性决定了公民进入诉讼代理的领域只能是有限的，在对公民诉讼代理制度的重塑中可以参照相对限制公民诉讼代理国家的做法，具体区分哪些公民可以参与诉讼代理、公民代理人能够进入的案件范围、公民代理人的权利范围和特别的行为方式，同时加强法院和行政管理部门的审查和处罚，这对于解决目前实践中存在的一些问题和满足法治对于诉讼制度提出的更高要求是必要的。该观点是目前各国的主流观点，主张该观点的各国的制度实践也是将公民代理诉讼限定在一定范围内，由法律对参加诉讼的公民的资格予以明确，并对公民代理人可进入的诉讼类型予以限制。英国1974年律师法允许非律师代理他人进行诉讼11，但其明确区分了公民代理人可以进入的诉讼程序，并规定如果普通公民做了法律规定只有律师才能做的事情，其就有可能构成犯罪。日本刑诉法和民诉法都明确以律师诉讼代理为原则，但在简易法院或家庭法院审理的案件中非律师经法院许可后亦可担任诉讼代理人12；德国以及我国台湾地区在刑事诉讼中亦采相对限制观点，其将诉讼代理人分为一般辩护人和特别辩护人，允许大学法学教员或法学家在经法院同意后充任刑事被告人的辩护人13。
3、无限制赞成
在我国，拥护、赞成并且认为公民诉讼代理不应受到限制的观点仍有一定影响。他们认为，公民参与诉讼的广度和深度是评价社会主义民主实现程度的重要标准，人民司法的本质中即包含了这一内涵，普通公民根据他人委托成为诉讼代理人参与诉讼理所当然。现代社会将诉讼的民主化作为诉讼制度先进与否的一个评判标准，这就要求司法制度给普通公民提供一个简便、高效、低成本的诉讼代理制度，除了法律职业者代理诉讼外，法律应当为公民提供其他的途径，公民诉讼代理的地位应当能够与律师代理平等，并且不受限制。
对以上观点进行分析可以发现，它们之间的差异在于对诉讼代理制度中国家干预与当事人在诉讼中的自由度如何平衡问题认识的不同。对于我国未来相关制度的构建，我们必须对司法诉讼程序中包含的诸多基本价值（包括程序公正的理解、安全、效率、简便等价值的涵义和实现）和社会现状的需求进一步地明确和把握，国家干预当事人的选择权可以到哪种程度、司法诉讼的特殊性可以在多广的范围内体现等等，都是我们需要考虑的问题。笔者认为，从我国制度的实际情况出发，目前以及今后相当长的一段时间内，公民诉讼代理有其存在的价值和需要，我们绝对不能脱离国家法制的现实，将公民代理问题绝对化。至于公民诉讼代理存在的范围，确实有必要作出一定的限制，但这一限制也只能在对法治的要求和民众的愿望进行衡量之后，通过诉讼法的修订进行安排。
●公民代理人是否可以收取劳务费
这个问题的关节点在于公民代理人权利的范围，即公民代理人是否有权向委托人收取劳务费用。人民法院报上有一则案例《“讼师”能否索酬》14是公民代理收费问题的典型情形，在该案的讨论中学者、法官以及公众发表了各自的意见，基本反映了目前社会对于这一问题的不同观点。
该案基本案情：熊某（既非律师又非法律工作者）根据委托合同，全权代理某公司打“官司”，合同约定实际回收货款的３０％归熊某。诉讼结束后，熊某依据委托合同中约定的条款，要求该公司给付其６．８万元，该公司则以合同约定内容违法且显失公平为由拒不给付。熊某遂诉至法院。
就非法律工作者的熊某是否有权为其代理行为获取报酬这一问题，有关专家学者提出，合同法15以及各诉讼法16与律师法之间存在着冲突，从立法法的下阶位法不得与上阶位法抵触的精神和各诉讼法的规定来看，其对律师垄断代理诉讼是持否定态度的。律师法超越了其应当的调整范围，对于普通公民代理诉讼作出了语意模糊的禁止“牟取经济利益”17的规定。他们认为，原告既然依合同约定为被告提供了法律服务，从情理和法理上就理应得到正当费用的支付（包括了成本和劳务费用）。
法官的观点是，如何在律师法的强制性规定和当事人的合同自由之间进行平衡，是法官在适用法律时最需考量的问题。在本案中，原告确实付出了一定的劳动，因此，其行为所支出的成本费用可相应补偿；但法律服务秩序的规范在这里显然更加重要，公民代理诉讼收取超额费用的行为对正常的法律服务秩序存在影响，因此公民通过诉讼代理牟利的行为仍须制止。
值得引起我们注意的是，公众的意见倾向于法律服务市场应该统一规范和管理。在他们的观念中，普通公民可以代理诉讼，也可以取得相应的劳务报酬或补偿，但不能像律师和法律工作者一样收取费用，并主张应由相应部门将公民诉讼代理进行管理。
在现实生活中，存在着大量公民代理他人出庭诉讼并取得报酬的情况，其中有些人甚至以诉讼为生，而我国目前各诉讼法对公民代理人是否可以收取费用没有明确规定。对此，笔者认为，公民代理诉讼收取劳务费用与法律服务严格准入制度存在明显冲突。道理很简单，如果允许公民代理人收取劳务费，那么法律服务行业中势必又要增加一个阶层-即固定或不固定“执业”的公民代理人阶层，随之发生的就必然是法律服务行业的混乱和法律服务执业水平的降低。如果允许公民代理人“执业”牟利，那么律师从业资格的严格限制就成为毫无必要，这与我国政治、经济发展的水平是不相适应的，和我们依法治国的要求也是不相相应的。法律已经许可了专门法律服务职业的存在，因此必然不鼓励公民代理诉讼发展成为一种可获取维生报酬的职业。相对于法律职业者的诉讼代理，公民代理只应是诉讼实践需要的一种补充，其应当是一种无偿的帮助。如果某个公民希望以自己的法律知识帮助更多的人并籍此获取报酬，他完全可以按照国家法律和行政规章的规定，满足特定条件、通过特定考试后成为一名正式的法律职业者。
对此问题，允许非律师进入诉讼领域的其他国家一般也持否定观点。如在英国，根据1959年郡法院法，非律师在经郡法院许可后可以出庭为诉讼当事人代理诉讼，但该法第196条同时规定，该诉讼代理人不得向当事人收取任何费用和报酬；日本律师法第72条之规定，“不是律师，不得从事以取得报酬为目的的诉讼案件、非讼案件┄┄┄等法律事务的处理。”
前案讨论中有观点认为合同法明确保障公民代理人的收费权利，律师法与合同法抵触的相应规定是无效的，其依据的是低阶位法不能与高阶位法冲突的法理，但律师法制定在立法法和合同法之前，立法机关在合同法和律师法制定时显然没有考虑到纯粹法理上的阶位冲突问题。笔者认为，对于公民诉讼代理的收费问题，律师法应属特别法而排除合同法的规范，这从律师制度建立的意义和目的即可明确。至于公民代理人参与诉讼而发生的一些实际费用，按照委托代理的一般规则，属于为委托人利益支出的费用，理应由诉讼当事人本人承担，但公民代理人不得通过诉讼代理行为获得任何经济上的额外利益。对于这一问题，主管司法行政工作的司法部一直是持强烈的否定态度的。除了在90、92年间几次发文明确公民代理不得收取费用外，司法部在律师法出台后发布的96－006号文中明确指出：律师法已明确他人不得从事有偿法律服务，对于违反法律规定从事有偿法律服务的，该移交公安机关的就移交公安机关处理，该由司法行政机关处罚的要坚决处罚......18。

●公民诉讼代理违法或法无明文规定时代理行为的效力
我国诉讼法对公民代理人依法从事诉讼代理的行为效力是持肯定态度的，但一旦公民代理人的行为违反了法律或法律没有规定时，其诉讼代理行为的效力如何，法律则没有明确结论。这一问题具有相当的实务性，目前国内也鲜有相关讨论。英国律师法对此有一些相关规定。其明确，普通公民应当依照诉讼法律参与诉讼代理，不符合条件的人（如不具有律师资格）非法从事律师业务（指一些法律禁止普通公民代理的诉讼）所进行的行为和有关活动并非当然无效。如在刑事诉讼代理中，为最大限度保障刑事被告人的合法利益，违法代理的公民辩护人的行为也应当是有效的；法院可以限制或禁止不符合条件的人代表当事人出庭进行诉讼，但其之前的诉讼代理行为仍有法律效力19。
如何确定公民代理诉讼行为的效力关系到程序是否合法、当事人的诉讼权利是否得到保障的重要问题，借鉴国外的有关做法，笔者提出以下几点意见：