当今的国际贸易中，80%以上的货物周转由海运完成。作为一个全球性行业，海运需要一个统一的规则。2008年12月11日，在经历了长达近十年的起草、磋商和谈判后，联合国大会通过了《联合国全程或部分海上国际货物运输合同公约》，2009年9月23日在荷兰鹿特丹举行了签署仪式，并将公约命名为《鹿特丹规则》。截至2012年12月31日，在公约的24个签署国中，仅有西班牙和多哥两个国家批准了公约，距离满足公约的生效要件（20个批准国），尚有很长的路要走。


　　公约通过之后，国际社会再次掀起了一轮研究《鹿特丹规则》的高潮。是否应当批准公约、公约何时生效及生效之后的国际影响力如何，成为各方关注的焦点。在2009年公约签署前后，国际社会曾经比较乐观，认为《鹿特丹规则》很快就会生效。然而，随着时间的推移，各方对公约的热情逐渐消退，质疑的声音也越来越大。[①]


　　历史总在重复发生。公约的制定，本就是一个妥协和寻求共识的过程。各方有不同意见，实属正常现象。目前，公约已经通过，重新谈判的可能性微乎其微。公约的前景，主要取决于各国尤其是航运大国和贸易大国的态度。本文从历史的角度出发，分析海上货物运输法背后的各种因素，提出中国对待《鹿特丹规则》的态度。


　　一、《哈特法》


　　《哈特法》（The Harter Act）的全称是《关于船舶航行、提单以及与财产运输有关的某些义务、职责和权利的法律》(An Act Relating to Navigation of Vessels, Bills of Lading, and to Certain Obligations, Duties, and Rights in Connection with the Carriage of Property)。


　　19世纪中期，英国是世界海运的霸主。英国通常把从事海上件杂货运输的船舶所有人视为“公共承运人”（Common Carrier）。在坚持“公共承运人”对发生在其掌管期间的货损货差承担严格责任的同时，英国也一直坚持“合同自由”的原则，允许承运人通过合同条款来改变委托制度和普通法下的默示义务。这样，承运人就开始凭借自己的优势地位，在提单上规定一些条款，以减轻自己的责任或排除普通法为承运人规定的义务。[1]到1880年，免责条款的数量达到最高峰，甚至连承运人照料货物的过失、船员的故意行为以及船舶不适航等，都在免责之列。以至有人说，“承运人除收取运费以外，似乎已无其他责任可言”。[2]


　　为了保护美国货主的利益，美国决定采取行动来规范提单上的免责条款。1892年，来自俄亥俄州的国会议员哈特向国会提交了一项议案，从而导致了《哈特法》的诞生。议案对货方利益的保护非常有利，调整的公共运输也不限于海运。但是，美国众议院州际和外国商业委员会将草案的适用限定于美国港口与外国港口之间的海上货物运输，对于内陆运输与沿海运输则不适用。其主要论点就是：这个议案有利于美国货主，而付出代价的只有外国船东。《哈特法》草案在美国众议院顺利通过后，交由参议院进行审议。参议院商业委员会对草案的每个条款几乎都做了修改。修改后的草案更好地平衡了货主和承运人的利益，并为美国众议院所接受。1893年2月13日，美国总统本杰明×哈里森（Benjamin Harrison）签署了该草案，《哈特法》正式成为美国法律。


　　《哈特法》是处理海上货物运输中货损风险分担的第一部立法，被誉为是“海事立法上的一项创新”，[3]正是由于《哈特法》的出台导致了1924年《关于统一提单若干法律问题规定的国际公约》（International Convention for the Unification of Certain Rules of Law Relating to Bills of Lading，以下简称为《海牙规则》）的最终制定。《哈特法》至今仍然生效，适用于美国的沿海运输与内河运输。[4]关于《哈特法》条款解释的有关判例，至今仍影响着美国《1936年海上货物运输法》相近条款的解释。[5]


　　著名海商法专家杨良宜先生曾如此评价《哈特法》：“哈特法免除船东对驾驶过失等所负的责任，是法律方面的一大突破，此前的法律从来不会明文规定任何人可以对所犯的错误无须负责，因为这样一来岂非要无错的对方去负责承受损失，但是哈特法却是破天荒第一回做出了这样的规定。由于航运毕竟是较危险的事业，因此应当对从事这一事业的人有一定的保障和鼓励，这样才不至于使人们对此事业裹足不前。另一方面，事实上船舶在海上航行，尤其在以前通信差的时代，船东不能像陆上事业一样事事可直接管到，因此船东只要恪尽职责使船舶适航，之后发生的在法定范围内的过失和事故责任给予船东免责，在当时的历史条件下是很合理和实际的。也由此可见这立法实际是一种妥协，是平衡了船货双方各自的利益与所持观点后所做出的决定。” [6]


　　重温《哈特法》的立法历程，我们可以得到这样的启示：第一，法律不是空洞的说教，任何法律，反映的是国家意志，体现的是对本国利益的保护。正如《哈特法》的倡议者所说，美国的海上贸易基本上都被英国船队把持，因此，《哈特法》不会影响美国船东的利益。第二，考虑问题，必须从国家的整体利益出发。尽管美国是一个传统的货主国家，但美国对于承运人还是采取了克制的态度。参议院也对草案进行了诸多修改，增加了对船东的保护。美国深知，对外贸易对国家经济的发展和财富的增长非常重要，而海运则是贸易开展的根本保障。第三，《哈特法》还为我们提供了一个思路，即在不能通过达成共识推动国际公约制定的情形下，通过国内法，在保护本国利益的同时，或许还能够起到推动国际立法统一的效果。当然，这些都是以综合国力为前提的。《哈特法》之所以能够起到推动国际立法统一的作用，跟与美国在1894年国力就超过英国，成为世界第一经济大国有关。


　　二、《海牙规则》


　　《海牙规则》于1924年8月25日在比利时首都布鲁塞尔召开的26国代表出席的外交会议上获得通过，并于1931年6月2日起生效。


　　1924年8月1日，英国通过了《海上货物运输法》。通过这种方式，英国将《海牙规则》的规定转换为国内法。值得注意的是，此时离《海牙规则》的正式通过还有三周。其他英联邦国家也纷纷追随英国的决定，迅速批准了《海牙规则》或者通过二次立法，将《海牙规则》转换成国内法。例如，澳大利亚制定了1924年《海上货物运输法》，印度制定了1925年《海上货物运输法》等。但是，在英联邦国家以外，对于《海牙规则》则没有这么热情。在1935年前，只有比利时和荷兰政府批准了《海牙规则》。


　　然而，美国对《海牙规则》并不热情。货主们并不否认，较《哈特法》而言，《海牙规则》对他们的保护更有利，例如延长了诉讼时效、提高了责任限额和由承运人负责举证等。但是，美国货主试图通过修改《哈特法》，以获得比《海牙规则》规定更多的保护。与此同时，货主们也担心，如果通过《海上货物运输法》承认了《海牙规则》的效力，他们就很难再对其进行修改。实际上，从1912年开始，就有国会议员呼吁修改《哈特法》，废除航海过失免责，给予货主更多的保护。鉴于船货双方存在的巨大分歧，国会决定暂不批准《海牙规则》，其理由是这些问题的技术性太强，政治家没有能力做出独立决定。国会表示，除非航运各参与方能就改革取得共识，才会考虑修改法律；否则，国会将维持现状。最后，船东、货主和保险公司都意识到，如果继续这样争论下去，他们均支持的《海牙规则》就不会在国会获得通过。在这样的背景下，经过长达13年的争论，美国各界终于达成妥协，决定接受《海牙规则》。美国国会制定了1936年《海上货物运输法》，政府在1937年批准了《海牙规则》。


　　在美国批准《海牙规则》后，其他海运大国和贸易大国也加快了批准《海牙规则》的步伐。例如，在美国制定《海上货物运输法》两个月后，加拿大制定了《水路货物运输法》。在随后的两年内，法国、意大利、德国、波兰和北欧四国先后批准了《海牙规则》。此外，有的国家，虽然没有加入《海牙规则》，但在其实践中，通过承认提单“首要条款”的效力，间接达到承认《海牙规则》的效果。在第二次世界大战前，绝大多数海运大国都采纳了《海牙规则》。


　　三、《维斯比规则》


　　《维斯比规则》(The Visby Rules)的全称是《修订关于统一提单若干法律规定的国际公约的议定书》（Protocol to Amend the International Convention for the Unification of Certain Rules of Law Relating to Bills of Lading）。经该议定书修订后的《海牙规则》称为《海牙——维斯比规则》（The Hague-Visby Rules）。该议定书于1977年6月23日生效。

江苏省南京市人大


南京市国有企业法定代表人离任经济责任审计条例
南京市人民代表大会


第一章 总则
第一条 为了促进国有企业法定代表人严格履行经济责任，保障国有资产保值、增值，根据《中华人民共和国审计法》和有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称经济责任，是指国有企业法定代表人在任职期间负有维护本企业财务收支真实、合法和效益的责任；保障国有资产安全、完整和保值、增值的责任。
第三条 市、区、县属国有企业（以下简称企业）的法定代表人离任，依照本条例实施经济责任审计（以下简称离任审计）。
第四条 市人民政府审计机关是全市离任审计的主管部门，负责离任审计工作的指导、监督和管理。
区、县人民政府审计机关应当根据职责分工，依法做好离任审计的有关指导、监督和管理工作。
第五条 企业法定代表人离任，应当进行离任审计。未经离任审计的，不得解除其任职期间经济责任。
第六条 实施离任审计，应当以法律、法规和经济考核指标、合同、协议、章程等为依据，遵循实事求是、客观公正、保守秘密的原则。
第七条 依法实施离任审计的结果，应当作为有关部门和组织考核法定代表人任职期间工作情况的依据。

第二章 审计组织和审计人员
第八条 离任审计，由下列审计组织实施：
（一）市、区、县审计机关；
（二）企业主管部门的内部审计机构（以下简称内审机构）；
（三）依法成立的社会审计机构。
第九条 审计人员应当具备与离任审计工作相适应的专业知识和业务能力，主审人员应当具有中级以上财经专业技术职称或者注册会计师资格。
第十条 审计人员进行离任审计时，依法行使下列职权：
（一）检查被审计企业的资产、财务会计资料，以及其他有关的文件、资料；
（二）就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得证明材料；
（三）法律、法规规定的其他职权。
第十一条 离任法定代表人（以下简称离任人）或者被审计企业认为审计人员与其有利害关系或者其他关系可能影响审计公正的，有权申请审计人员回避。
审计人员与离任人、被审计企业或者审计事项有利害关系的，应当主动申请回避。
审计人员是否回避，由其派出的审计组织决定。
第十二条 审计人员进行离任审计，应当依法履行职责，秉公办事，不得徇私舞弊。审计组织通报或者公布审计结果，应当依法保守国家秘密和被审计企业的商业秘密。

第三章 审计管辖
第十三条 离任审计，按照企业类型和人事管理关系，分别由市、区、县审计机关管辖。
第十四条 市属大型企业和直属企业的法定代表人离任，由市审计机关负责审计。
第十五条 区、县属大、中型企业和直属企业的法定代表人离任，由区、县审计机关负责审计。
第十六条 市属中、小型企业和区、县属小型企业法定代表人离任，由内审机构负责审计。
第十七条 审计机关和内审机构负责的离任审计，可以委托社会审计机构进行审计，委托审计所必需的经费，由委托方承担。

第四章 审计内容和审计程序
第十八条 离任审计，包括下列内容：
（一）企业执行有关法律、法规和国家规定情况；
（二）企业法定代表人任职期间经营目标完成情况；
（三）企业财务收支和资产、负债、损益情况；
（四）企业国有资产的安全、完整和保值、增值情况；
（五）法律、法规和国家规定应当审计的其他事项。
第十九条 企业法定代表人离任，企业主管部门或者有关组织应当按照本条例第三章规定，向审计机关提出审计申请。
由内审机构负责离任审计，或者委托社会审计机构实施离任审计的，应当将审计通知书、委托书抄报管辖的审计机关。
第二十条 审计组织应当自收到申请之日起五日内作出受理决定，并自作出受理决定之日起三十日实施内离任审计。
第二十一条 审计组织应当于实施离任审计三日前组成审计组，并将审计通知书送达被审计企业和离任人。
审计通知书应当载明审计组组成人员、离任审计的起止时间、对被审计企业和离任人的要求等内容。
第二十二条 审计组实施离任审计，被审计企业、离任人和有关人员应当予以配合，不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，并提供必要的工作条件和下列资料：
（一）有关经济责任文件和重大决策文件；
（二）有关经济考核指标、合同、协议、章程；
（三）资产和债权债务盘点清单；
（四）财务会计资料；
（五）自查报告；
（六）离任人的述职报告；
（七）有关离任审计的其他资料。
被审计企业、离任人和有关人员提供的资料真实、完整，不得篡改、伪造、隐匿、转移、毁弃资料，不得转移、隐匿有关资产。
第二十三条 审计组应当在自发出审计通知书之日起三十日内完成离任审计。特殊情况确需延长审计时间的，应当经其派出的审计组织批准，并及时向提出审计申请的部门或者组织说明情况，通知被审计企业和离任人。
第二十四条 审计组在向其派出的审计组织提出审计报告前，应当征求被审计企业和离任人的意见。
被审计企业和离任人应当自接到审计报告之日起十日内，将书面意见送交审计组；逾期未送交的，视为同意。
第二十五条 审计组织应当及时审定审计组提出的审计报告，作出审计意见书和审计决定。
审计机关作出的审计意见书、审计决定，在送达申请审计的部门或者组织、被审计企业和离任人的同时，应当抄报同级人民政府。
企业主管部门根据内审机构审计意见出具的审计意见书、审计决定，社会审计机构出具的审计报告，在送达审计企业和离任人的同时，应当抄报管辖的审计机关。
第二十六条 审计机关作出的审计决定，被审计企业和离任人必须执行，如有异议的，可以自收到审计决定之日起十五日内向上一级审计机关申请复议。
被审计企业和离任人对企业主管部门出具的审计意见书、审计决定和社会审计机构出具的审计报告如有异议的，可以自收到之日起十五日内向审计机关提请监督解决。

第五章 法律责任
第二十七条 违反本条例第十九条第一款规定的，由审计机关责令限期改正，并可以对责任单位或者责任人给予警告，造成经济损失和国有资产流失的，审计机关应当建议有关部门追究责任。
第二十八条 被审计企业有违反有关法律、法规和国家规定行为的，审计机关可以视情况依法作出如下处理：
（一）限期缴纳应当上缴的收入；
（二）限期退还违法所得；
（三）限期退还被侵占的国有资产；
（四）责令冲转或者调整有关帐目；
（五）采取其他纠正措施。
第二十九条 离任人有下列行为之一的，由审计机关依法作出审计决定，移交监察机关依法查处；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）指使有关人员弄虚作假，虚报经营业绩的；
（二）侵占企业财物的；
（三）改变专项资金用途的；
（四）违反规定将企业资金借贷他人的；
（五）其他违反有关法律、法规和国家规定，造成国有资产流失的。
第三十条 有下列行为之一的，由审计机关责令改正，可以视其情节对责任单位和责任人进行通报批评、给予警告，并建议监察机关或者有关部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）阻挠审计人员执行职务，抗拒审计监督的；
（二）拒绝提供与离任审计有关资料或者证明材料的；
（三）篡改、伪造、陷匿、转移、毁弃有关资料，或者转移、隐匿有关资产的；
（四）故意拖延或者拒绝执行审计决定的；
（五）打击、报复、陷害检举人、证明人、提供资料人、审计人的。
第三十一条 内审机构和社会审计机构违反本条例规定，出具虚假审计报告的，由审计机关负责核查，并建议有关部门依法查处。
第三十二条 审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄漏秘密的，由审计组织给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十三条 被审计企业和离任人对行政处罚决定不服的，可以在接到行政处罚决定书之日起十五日内向作出处罚决定机关的同级人民政府或者上一级审计机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；当事人也可以在接到行政处罚决
定书之日起三个月内直接向人民法院提起诉讼。被审计企业和离任人逾期不申请复议、也不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章 附则
第三十四条 下列人员的离任审计适用本条例，法律、法规另有规定的除外：
（一）国有资产占控投地位或者主导地位的企业和集体企业的法定代表人；
（二）全民所有制事业单位的法定代表人、工程项目实行法人负责制和公司型投资基金的负责人；
（三）市、区、县政府决定需要审计的所属部门和其他单位的法定代表人。
第三十五条 本条例自公布之日起施行。



1997年5月20日