河北省土地管理条例(修正)

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河北省土地管理条例(修正)

河北省人大常委会


河北省土地管理条例(修正)
河北省人大常委会


(1987年4月27日河北省第六届人民代表大会第五次会议通过 根据1990年11月10日河北省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改〈河北省土地管理条例〉的决定》修正 1990年11月10日公布施行)

目 录

第一章 总 则
第二章 土地的开发、利用和保护
第三章 国家建设用地
第四章 矿山用地
第五章 乡(镇)村建设用地
第六章 补偿和安置
第七章 土地管理机构和职责
第八章 法律责任
第九章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强土地管理,切实保护耕地,合理开发利用土地资源,节约土地,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定,结合本省实际情况,制定本条例。
第二条 维护土地的社会主义公有制,即维护土地的全民所有制和劳动群众集体所有制。
禁止任何单位和个人侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。
国有土地和集体所有的土地的使用权可以转让。土地使用权转让的具体实施办法,由省人民政府另行规定。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体实施办法,由省人民政府另行规定。
第三条 各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针,全面规划,加强管理,保护土地资源,严禁乱占耕地和滥用土地。
第四条 在土地管理、开发、利用、保护以及科学研究方面做出显著成绩的单位或个人,由有关的人民政府给予奖励。

第五条 本条例适用于本省境内的一切土地。

第二章 土地的开发、利用和保护
第六条 县级以上人民政府应进行土地调查统计,编制土地利用总体规划,经上级人民政府批准执行。
在土地利用总体规划中划定的粮、棉、油、菜基地保护区,除特殊情况外,不准占用。
未经县级以上人民政府批准,不得在耕地上建果园、挖鱼塘。
第七条 省土地管理部门会同有关部门制定年度非农业建设占用耕地控制指标,由省人民政府批准,严格控制,不得突破。
第八条 按照规划开发国有荒地、荒山、河滩、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的,由用地单位或个人提出书面申请,逐级审查上报。
五百亩以下的,由县级人民政府批准;
五百亩至一千亩的,由省辖市人民政府(地区行署)批准;
一千亩以上的,由省人民政府批准。
经批准后,由县级人民政府发给土地使用证。
鼓励农村居民按照规划承包开发集体所有的荒地、荒山和闲散土地。
第九条 依法取得土地使用权的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。未经原批准机关批准,不得改变用途。
第十条 依照《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定收回的土地,按照征地审批权限报经批准,可有偿划拨给符合征地条件的单位使用。经县级人民政府批准,也可暂借给农村集体经济组织耕种,国家需要收回时,只补偿青苗费。
第十一条 依法报经批准占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人,必须按照国家规定缴纳耕地占用税。
第十二条 乡(镇)村兴建商品房占用土地,应充分利用村内空闲地和非耕地,严格控制占用耕地,并按规定报批。确需占用耕地的,必须申请非农业建设用地控制指标。购买商品房的单位,须持有经批准的固定资产投资计划指标。
第十三条 砖瓦窑生产用土占地,应按国家建设用地审批权限报批。
全民所有制和集体所有制单位的砖瓦窑生产应充分利用荒丘、荒坡和荒地,严格控制占用耕地。确需占用耕地的,应根据恢复土地耕种条件的要求合理设计取土范围和取土深度,用土后必须负责恢复土地的耕种条件。
个人或合伙不准占用耕地建砖瓦窑。
人均耕地八分以下的村庄,不准占用耕地新建砖瓦窑。
第十四条 严禁荒芜耕地。
建设单位办理用地手续后满一年不开工的,农村居民承包的耕地和自留地连续两季不耕种的,以荒芜土地论处。
不准采取挖坑、打场等手段变耕地为非耕地。
第十五条 农村居民不准在自留地、承包地上建房、葬坟,挖地卖沙卖土。
农村居民应在村民委员会指定的土地上采土。确需在耕地采土的,必须挖取生土,活土还田,恢复耕种。
第十六条 城乡建设必须全面规划,合理布局,节约土地。
城市建设应安排旧城改造,建房应向高层发展;乡村建房应充分利用村内空闲地,提倡建楼房。
第十七条 因采矿、采水、排污和其他人为原因破坏土地或造成损失的,有关单位必须进行整治或支付整治费,并给受损失者以相应的补偿。

第三章 国家建设用地
第十八条 列入国家和省固定资产投资计划的或者经批准的国家建设项目,需占用土地的,应依法征用或者划拨。
被征用或被划拨土地的单位应服从国家建设需要,任何单位和个人不得阻挠。
第十九条 征用、划拨土地审批权限:
征用、划拨耕地三亩以下,其他土地十亩以下的,由县、县级市人民政府批准,并逐级上报省土地管理局备案;
征用、划拨耕地十亩以下,其他土地二十亩以下的,由省辖市人民政府(地区行署)批准,报省土地管理局备案;
凡在经国家批准的经济开放区范围内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业征用、划拨耕地二十亩以下,其他土地五十亩以下的,由省辖市人民政府(地区行署)批准,报省土地管理局备案。
超过上述限额的,报省人民政府审批。
第二十条 征用、划拨土地程序:
(一)用地单位应按照《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定,持有关批准文件向县级以上人民政府土地管理部门提出书面申请;
(二)县级以上人民政府土地管理部门负责组织征地、被征地等有关单位签订征地协议,并填报建设用地申请书;
(三)用地单位持有关批准文件、建设用地申请书、征地协议、总平面布置图或建设用地图,按批准权限逐级报批;
(四)征地申请被批准后,由县级以上人民政府土地管理部门组织有关部门勘测,并根据建设顺序和工程进度一次或分期交付使用;
(五)办理批准征用手续后核减耕地亩数。
第二十一条 跨县、区的铁路、公路和输油、输气、输水管线等建设征用土地的,可以分段报批。
改建扩建工程应充分利用旧场地。确需征地的,应持上级主管部门批准的改造方案和年度计划,按规定办理审批手续。
第二十二条 企业、事业单位和部队从事自给性农副业生产,可按本条例第八条规定征用或划拨一定数量的荒地、荒山、河滩、滩涂,自行开垦,不得征用耕地。
第二十三条 县属以上良种场、农业科研和教学单位所需生产试验田,可与农村集体经济组织签订用地合同。确需征地的,应按规定报批,不核减耕地亩数,不得改变土地使用性质,并由用地单位缴纳农业税。
第二十四条 施工或勘察设计单位,确需临时占地的,应与被征地单位签订合同,经市、县人民政府核准。
临时占地,占用时间不得超过二年。确需延长时,应按照征地审批权限报批。
抢险、紧急军事行动用地,可先使用,然后办理补偿和占地手续。
在临时占用的土地上,不得构筑永久性建筑物。
第二十五条 全民所有制企业、城市集体所有制企业与农业集体经济组织共同兴办联营企业,需使用集体所有的土地的,可按国家建设征用土地的规定征用,征用后的土地归国家所有,联营企业享有使用权。也可按照协议以土地使用权作为联营条件,由联营企业申请,按国家建设征用
土地的程序和审批权限报批。联营企业有土地使用权,负担农业税。土地所有权仍属原集体单位。

第四章 矿山用地
第二十六条 矿山建设用地,应贯彻节约土地的方针,搞好用地规划设计。需要征地的,按国家建设用地审批权限报批。
第二十七条 各级人民政府应采取措施鼓励对煤矸石、尾矿、废石等废弃物的综合利用,减少占地。
矿山企业排放上述废弃物,应同填沟、造地、修路、筑港相结合,加以利用。
利用上述废弃物,有关矿山企业应予免费。
第二十八条 已征用的矿山塌陷区、矸石山、尾矿坝、迁村旧址等占地,国家暂不使用并能恢复耕种的,经县级以上人民政府批准,可借给村民委员会安排耕种,其全民所有的性质不变。
第二十九条 因采矿造成集体所有土地塌陷的,有关矿山企业可按矿产物的年产量提取整治费,交市、县人民政府用于塌陷地的整治。整治费的提取标准由省人民政府规定。
不能恢复耕种的塌陷地,有关矿山企业应给予一次性补偿或办理征地手续,然后安排改造利用。

第五章 乡(镇)村建设用地
第三十条 乡(镇)村建设应当按照因村镇制宜,改造旧村镇,有利生产,方便生活,节约土地,讲求实效的原则制定规划。农村的建设规划由县级人民政府批准,城市规划区内的村镇建设规划由市人民政府批准。
第三十一条 乡(镇)村兴办企业,应首先利用现有设施和非耕地,严格控制占用耕地。
乡(镇)村企业建设应符合村镇规划,占用土地须持县以上计划部门批准的计划任务书和有关批准文件,向县、市人民政府土地管理部门申请,按征地的审批权限办理手续。
不同行业和不同经营规模的乡(镇)村企业用地标准,由省土地管理部门会同有关部门制定,经省人民政府批准后施行。

第三十二条 乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级人民政府土地管理部门提出申请,按征地的审批权限办理手续。
第三十三条 农村个体户或合伙兴办企业,应首先利用自有的房屋庭院。确需占用集体所有的土地的,须提出书面申请,经村民委员会同意,签订土地使用合同,经乡(镇)人民政府审查,按征地审批权限报批。停止使用后,交还集体,并负责恢复耕种条件。地上附着物可作价交集体
或自行拆除。
第三十四条 农村居民需要宅基地,由本人申请,经村民讨论,村民委员会同意,使用原有宅基地和村内空闲地的,由乡(镇)人民政府批准;使用耕地和其他土地的,经乡(镇)人民政府审查,报县级人民政府批准。
第三十五条 农村居民建设住房,每处宅基地用地标准:
(一)人均耕地一亩以下(含一亩)的村控制在二分以内;
(二)人均耕地一亩以上的村控制在二分五厘以内;
(三)坝上地区控制在三分五厘至七分;
(四)山区村民占用荒山建房,可参照坝上地区标准执行。
第三十六条 符合下列情形之一的,允许申请宅基地:
(一)农村居民户,除身边留一子女外,其他子女男到女方落户或女到男方落户,确需另立门户的;
(二)农村居民户人口超过本村居民户人口平均数一倍确属缺少宅基地的;
(三)集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的;
(四)回乡落户的离休、退休、退职、退伍的干部、职工、军人,确实无房居住的;
(五)回乡定居的华侨、港澳台同胞。
第三十七条 农村居民户有下列情形之一的,不划给宅基地:
(一)年未满十八周岁的;
(二)男到女方落户或女到男方落户,一方已立门户的;
(三)原有宅基地能够解决子女另立门户需要的;
(四)出卖或出租住房的;
(五)超计划生育的。
第三十八条 由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,由买房户按申请宅基地的规定办理申请、批准手续。
农村五保户、外迁户等腾出的宅基地,由村民委员会收回。
第三十九条 回原籍落户的离休或退休的干部、职工和军人符合申请宅基地条件的,应优先安排。
回乡定居的华侨、港澳台同胞,安排宅基地可适当从宽。
第四十条 城镇非农业户口居民无房居住,需要使用集体土地建住宅的,应按照城镇规划集资统建,并按国家建设用地的有关规定报批和支付土地补偿费、安置补助费。

第六章 补偿和安置
第四十一条 国家建设征用土地,用地单位必须支付土地补偿费。
(一)土地补偿费的标准:征用集体所有耕地以及果园、苇塘、鱼塘、藕塘按其年产值的四至六倍计算。征用林地按当地中等耕地年产值的二至四倍计算。征用其他非耕地,按当地中等耕地年产值的二至三倍计算;
(二)年产值的计算:耕地、苇塘、鱼塘、藕塘按被征地前三年平均年产值计算,果园按被征地前四年平均年产值计算。价格按实际定购价和议价分别计算。秸秆按粮价的30%计算;
(三)被征土地上的青苗、林木、果树、房屋及其他设施等原有附着物补偿标准,由省辖市人民政府(地区行署)制定,报省人民政府批准执行;
(四)国有土地已有使用单位的,实行有偿划拨,其补偿费标准由省辖市、县和县级市规定。
第四十二条 国家建设征用土地,用地单位除支付土地补偿费外,还应支付安置补助费。
(一)征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算;
(二)每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍;
(三)每亩被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍;特殊情况需要提高安置补助费时,经省人民政府批准,每亩被征用土地的补偿费和安置补助费的总额,不得超过被征用前三年平均年产值的二十倍;
(四)征用没有收益的土地不支付安置补助费;
(五)输变电工程的铁塔用地,其土地补偿费和安置补助费按本条例规定的标准执行。电杆、测量标志占用耕地只付一次性的补偿费,不办理征地手续。
第四十三条 地方公路及中小型水利工程建设征用土地的补偿费和安置补助费标准,由省人民政府另行规定。
第四十四条 临时占地按该地年产值给予补偿。影响一季补偿一季,影响一年补偿一年。占用期满,由用地单位负责恢复耕种条件,或按所需工作量支付整治费。
第四十五条 征用城市郊区、工矿区、县城城关的菜地,除支付土地补偿费、安置补助费外,还应缴纳每亩5000元以内的新菜田开发建设基金。
第四十六条 被征地单位的土地被全部征用,又不能异地安排所需耕地的,经省人民政府批准,可将农业户口全部转为非农业户口。
被征地单位,一年收获两季人均耕地不足二分或一年收获一季人均耕地不足三分,国家建设征用耕地后,口粮不能自给的,由国家定量补差。
第四十七条 因国家建设征用土地出现的多余劳动力,由被征地单位用土地补偿费和安置补助费发展农副业生产和兴办乡(镇)村企业等途径加以安置;安置不完的,可以选送符合条件的人员到用地单位或其他单位就业,并将相应的安置补助费转拨给吸收该劳动力的单位。
第四十八条 乡(镇)办企业占用集体所有的土地,可参照本条例征地补偿费标准,给被占地单位以补偿,并须妥善安置农民的生产和生活。
乡(镇)公共设施、公益事业建设使用集体所有的土地支付补偿费的标准,由县级人民政府规定。
第四十九条 依法报经批准占用耕地建房的农村居民,应按年产值的二至三倍向集体支付一次性的土地使用费。
超过用地面积限额的,应限期退回。逾期不退的,由县级土地管理部门按每年每平方米二至四元征收土地使用费。
第五十条 农村个体或合伙企业占用集体所有土地,每年应按照土地年产值的二至三倍向集体支付土地使用费。
第五十一条 国家建设征用土地,划拨国有土地,临时占地和乡镇企业用地,由县以上土地管理部门统一承办,用地单位应按规定向承办机关缴纳土地管理费。

第七章 土地管理机构和职责
第五十二条 县以上各级土地管理局是同级人民政府的职能部门,统一管理本行政区内的土地工作。
乡(镇)人民政府负责本行政区内的土地管理工作,管理人员可由县级人民政府委派。
第五十三条 各级人民政府土地管理部门的职责是:
(一)贯彻执行国家关于土地管理的法律、法规和政策;
(二)负责本行政区内的土地调查、登记和统计工作,会同有关部门编制土地利用总体规划,建立土地管理档案;
(三)制定土地垦复、开发和保护计划;
(四)参与建设项目的选址和设计会审等工作;
(五)管理各类建设用地的征用、划拨、审查和报批工作;
(六)检查、监督土地利用情况,做好协调工作;
(七)查处违法占地案件,会同有关部门裁决土地纠纷,办理奖惩事宜。
第五十四条 土地管理工作人员要严格执法,秉公办事,维护国家和集体利益,保护人民的合法权益,不得徇私舞弊,不得弄虚作假。

第八章 法律责任
第五十五条 侵犯土地所有权或使用权的,由人民政府土地管理部门责令停止侵犯,并由肇事者赔偿因侵权行为而造成的损失。
第五十六条 对未经批准或骗取批准,非法占用土地的,责令退还土地,限期拆除或没收建筑物和其他设施,并处以罚款:
(一)对全民所有制单位、城市集体所有制单位,处以土地补偿费和安置补助费30%至40%的罚款;
(二)对乡(镇)村企业非法占用土地的,每亩处以500元至1000元的罚款;
对本条一、二项非法占地单位的主要责任人员还应给予行政处分。
第五十七条 买卖或者以其他形式非法转让土地的,其协议或合同无效。对非法所得予以没收,对在该土地上新建的建筑物和其他设施限期拆除或者没收,并对双方各处以每亩1000元至2000元的罚款。当事人是国家工作人员和基层干部的,还应给予行政处分。
第五十八条 乡(镇)村非法建筑并出售商品房变相买卖集体土地的,除没收非法所得外,并处以每亩1000元至2000元的罚款。
第五十九条 征用、占用耕地或承包耕地荒芜满一年的,利用挖坑、打场等手段变耕地为非耕地的,按该耕地前三年平均年产值,由土地管理部门罚收荒芜费。连续荒芜两年以上的,加倍罚收荒芜费,并限期恢复生产或收回其土地使用权。
第六十条 征用、划拨土地双方长期达不成协议的,由省辖市、县级人民政府土地管理部门裁决。
被征用或被划拨土地的单位无理取闹,阻挠土地征用或划拨的,除责令交出土地外,并处以每亩300元至500元的罚款。当事人是国家工作人员和基层干部的,还应给予行政处分。
被征地单位不得违反本条例规定向征地单位提出额外条件。超过规定索取或支付的征地费,由土地管理部门予以没收。
第六十一条 临时占地期满不归还的,除责令用地单位限期交还土地外,并处以每亩300元至500元的罚款,逾期不归还的,加倍罚款。
第六十二条 农村居民在自留地、承包地上建房、葬坟,限期拆除所建房屋,恢复地貌。
对未经批准在耕地上建果园、挖鱼塘的,限期拆除,恢复地貌。对在自留地、承包地上挖地卖沙、卖土的,限期恢复地貌,没收非法所得,并处以500元以内的罚款。
第六十三条 不按规划开发、使用土地,造成沙化、盐渍化、水土流失的,责令限期治理,并处以500元以内的罚款。
第六十四条 对非法占用土地补偿费、安置补助费、菜田开发建设基金、土地整治费、土地管理费、土地使用费及罚没款物的单位,应将非法占用款物全部退回,并按非法占用资金总额的10%至20%处以罚款。对主要责任人员给予行政处分。对据为已有或私分的,以贪污论处。
第六十五条 越权或化整为零批准征用、占用土地的批准文件无效,并给予主要责任人员以行政处分。构成渎职罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第六十六条 在变更土地所有权、使用权和解决土地纠纷中,行贿受贿、敲诈勒索、贪污盗窃国家或集体财物,或者煽动群众闹事、阻挠国家建设,构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第六十七条 诬告或报复陷害土地管理人员的,应严肃处理。构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第六十八条 本条例规定的行政处罚由土地管理部门决定。对农村居民的行政处罚可以由乡(镇)人民政府决定。对有关责任人员的行政处分由土地管理部门提出意见,按照干部管理权限的规定报批。
各项罚没款物由土地管理部门收缴,按罚没款物管理规定办理。
第六十九条 被处罚的单位和个人对处罚不服的,可在接到处罚通知之日起十五日内向人民法院起诉。逾期不起诉又不履行的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第九章 附 则
第七十条 省土地管理局可根据本条例制定实施细则,报省人民政府批准施行。
省辖市、县(自治县)、县级市人大常委会可根据本条例和实施细则结合当地情况作出具体决定或决议。
第七十一条 本条例自公布之日起施行。原《河北省执行〈国家建设征用土地条例〉实施办法(试行)》和《河北省村镇建房用地管理实施办法》同时废止。

附:河北省人民代表大会常务委员会关于修改《河北省土地管理条例》的决定

(1990年11月10日河北省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过)


河北省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议审议了省政府提出的《河北省土地管理条例》修正案(草案)。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和河北省的实际情况,决定对《河北省土地管理条例》作如下修改:
一、删去第二条第二款“禁止任何单位和个人侵占、买卖、出租、抵押或以其他形式非法转让土地”中的“出租、抵押”四个字。
第二条增加两款,作为第三款、第四款:
“国有土地和集体所有的土地的作用权可以转让。土地使用权转让的具体实施办法,由省人民政府另行规定。”
“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体实施办法,由省人民政府另行规定。”
二、第十九条第二款“征用耕地3亩以下”和第三款“征用耕地10亩以下”中的“征用”一词后边增加“划拨”二字。
第十九条增加一款,作为第四款:“凡在经国家批准的经济开放区范围内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业征用、划拨耕地20亩以下,其他土地50亩以下的,由省辖市人民政府(地区行署)批准,报省土地管理局备案。”
第十九条原第四款顺延为第五款:“超过上述限额的,报省人民政府审批。”
三、第三十一条第二款“乡(镇)村企业建设应符合村镇规划,占用耕地须持县以上计划部门批准的计划任务书和有关批准文件”中的“耕地”一词改为“土地”。
四、第三十二条中的“报市或县人民政府批准”修改为“向县级人民政府土地管理部门提出申请,按征地的审批权限办理手续。”
五、第五十二条第二款“乡(镇)人民政府负责本行政区内的土地管理工作。乡(镇)人民政府可设专职或兼职的土地助理员”修改为:“乡(镇)人民政府负责本行政区内的土地管理工作,管理人员可由县级人民政府委派。”
六、删去第五十六条的第(三)项,关于“对农村居民非法占用宅基地的,每处处以300元至500元的罚款”的内容。
七、删去第五十七条“买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让土地的,其协议或合同无效”中的“出租、抵押”四个字。
八、将第六十二条中的“挖地卖沙卖地”和“并处以每亩500元以内罚款”的内容抽出作为第二款,并增加非法占地建果园、挖鱼塘的内容,即:“对未经批准在耕地上建果园、挖鱼塘的,限期拆除,恢复地貌。对在自留地、承包地上挖地卖沙、卖土的,限期恢复地貌,没收非法所

得,并处以500元以内的罚款。”
九、第六十八条第一款中对农村居民的行政处罚“由乡(镇)人民政府执行”修改为“可以由乡(镇)人民政府决定。”
十、第六十九条“被处罚的单位和个人对处罚决定不服的,可在接到处罚决定通知之日起十日内向人民法院起诉”中的“十日内”修改为“十五日内”。
本决定自公布之日起施行。
《河北省土地管理条例》根据本决定作相应的修正,重新公布。



1990年11月10日
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欧盟社会保障法律冲突的协调机制

李凌云


一、欧盟各国社会保障法律冲突的产生
欧盟由其前身欧洲经济共同体发展而来。欧洲经济共同体最初就是1951年的巴黎条约创建的欧洲煤钢共同体、1957年罗马条约创建的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。1992年欧洲12国又通过《欧洲联盟条约》(马斯特里赫特条约),1993年欧盟正式成立。
自19世纪末起,社会保障制度开始在欧盟各国的现代化进程中扮演重要角色——有效缓解由经济周期、人口趋势、社会变迁及工业化过程中带来的种种冲击。战后,发展规模庞大的社会保障体制也成为欧洲社会的突出特征。但是由于各国历史文化、社会传统、风俗习惯的不同造成各国社会保障制度在指导思想、保障水平和管理模式上的差异,客观上形成了各国间社会保障制度的法律冲突。其实,产生这种法律冲突的根本原因是欧洲各国的社会保障制度都具有属地性(本土性),即只适用于在本国领土上居住的或工作的人(包括外派人员),一旦离开该国领土,就失去对它的享有。因此,社会保障制度的这种属地性原则排斥了在保障待遇享有方面把在另一国工作的期限考虑在内的做法。社会保障制度的这种传统规则阻碍了劳动者在欧洲各国间的流动。
二、欧盟各国社会保障法律冲突的协调
为了解决这些法律冲突,欧盟制定了一系列法规,其目的是取消不同社会保障制度的适用中所隐含的地域限制,并“允许劳动者为其在不同成员国完成工作的所有时间不受歧视地获得福利”。
欧盟关于社会保障问题的法律规定可以分为两个类别,一类是原则性规定,即在欧盟的各项基本条约中所阐述的关于保证劳动者在自由流动中的社会保障权利的规定,这些规定的目的是在欧盟各国中就这一问题达成原则性的共识,为具体立法提供法律基础;第二类是具体规定,这些规定是为解决跨国劳动者的社会保障问题而专门制定的条例、指令、决定等。这些具体规定实质上是一种冲突规范,即告诉人们应该选择哪一国的法律作为社会保障的准据法。
除了上述法律规定之外,欧盟法院通过具体案件的审判对法律作出扩展性解释,厘清甚至修订现有法律,为完善欧盟的社会保障制度起到不可替代的作用。
(一)原则性规定
关于商品、服务、资金和人员的自由流通以及地位问题,基础条约都有大量规定,如《煤钢共同体条约》第三编第八、九、十章,《经济共同体条约》第二部分第一、三编都是对上述问题的专门规定。《经济共同体条约》第118条指出,“在不影响本条约的其他规定的前提下以及按照本条约所规定的总目标,委员会的使命在于促进个成员国在社会领域的密切合作,特别是在以下方面的合作:就业;职业培训和深造;社会保险;同工伤和职业病做斗争;劳动卫生;工会的权利以及雇主和劳动者之间的集体谈判。”
《欧洲共同体条约》第48条规定:“劳动者自由流动意味着在各成员国的劳动者之间取消在就业、报酬和其他劳动条件方面的以国籍为理由的一切歧视。” 《欧洲共同体条约》第51条又规定:“理事会根据委员会的提案,以全体一致同意指定有关社会保险的必要措施以实现劳动者自由流动。特别是应建立一项制度以保证移居劳动者及其权利或义务继承人在以下方面享有权利:(1)无论是社会补助的开始给予,还是此项权利的维持,或是对此项补助的计算,均以各项不同的国家法律所规定的一切时期的总和作为补助时间的计算基础;(2)对居住在成员国领土内的人员支付社会补助金。”条约还规定,成员国国民在共同体内享有开业自由,“除保留实施本条约的有关规定外,各成员国对其他成员国国民在其领土内开业不得采取新的限制措施”。第51条为协调条例提供了法律基础,该条允许国际协调条例(规则),这是在国际社会保障法中前所未有的一种方法。
(二)具体规定
基础条约仅为劳动者自由流动中的社会保障提供了制度框架和法律基础,但是过于原则,缺乏可操作性。理事会先后通过了若干协调社会保障制度的法规。如1968年颁布的第68/360号《关于消除成员国劳动者机及其家庭流动和居留的各种限制的指令》;1971年第1408/71号《关于适用于薪金雇员和自由执业者及其家属在共同体内流动的社会保障制度的条例》;1972年第54/72号《关于上述条例的适用方法的条例》;1983年第2001/83号条例对上述条例的修订。上述法规中最基础的、最重要的是1408/71号条例。
首先,1408/71号条例对于雇员或自由执业者的范围实际上非常广泛,包括那些具有某一成员国国籍并不在欧盟成员国内居住的,但投保于两个或两个以上成员国的养老保险计划的雇员或自由执业者,可以依据条例的规定要求累计其养老金。
1408/71号条例还对边境工人(Frontier Worker)进行了定义,即任何在一个成员国工作,但居住于另一成员国,并且每日或至少每周返回一次的雇员或自由执业者;如果在不超过四个月的时间内,即使他不是每天或至少每周返回居住地一次,也可以认为是边境工人。另外,又规定“季节性工人”是指任何离开居住国,到另一成员国为一企业或雇主进行不超过8个月的季节性工作,并且在工作期间留在该国的劳动者。
其次,需要说明的是1408/71号条例中的社会保障所指的具体范围。由于历史、经济及社会的原因,福利国家制度既包括不同社会保障制度所获得的福利,也包括为消除贫穷的额外福利(社会救济部分)。前者来自于保险制度,后者则是自由裁量的一种社会援助形式。只有前者才是共同体法规协调的对象。共同体法律的协调规则适用于国际劳动组织第102号公约所规定的8项社会保险待遇:疾病和生育;残疾;老年;遗属;工伤和职业病;死亡;失业和家庭补贴。共同体的法律适用规则仅指社会保障中的法律规定的基础待遇部分,不涉及补充保障部分,即成员国的法律强制要求实施的上述8项社会保障待遇都在共同体的协调范围之内,而各国国内通过协议而建立的补充性保障制度则不在协调范围内。当然,成员国可以宣布在何种条件下哪些协议性的保障制度进入共同体的协调范围。
第三,1408/71号条例确定了社会保障制度准据法的选择方法, 从而实现对各国社会保障法律冲突的协调。如何确定适用哪一国的法律,即准据法的选择方法,是国际私法学者重点探讨的问题之一。理论上,立法者至少有以下几种常用的方法来确定准据法。
第一种方法是依照意思自治原则,让雇主和雇员来选择他们适用的法律。在这种方法下,雇主和雇员可以自由指定雇主或雇员一国的法律制度,也可能会选择第三国的法律。这种选择法律制度的方法似乎对于社会保障的协调作用并不明显。这是因为一方面雇主和雇员可能根本不能就社会保障制度的选择达成一致;另一方面是雇主或雇员都不需要承担选择社会保障制度的成本,而是由被动的第三方——被选定的国家来承担。自由的选择会导致雇主都倾向于选择成本低的社会保障制度,而雇员都倾向于选择受益高的社会保障制度。
第二种方法是依据“利益最大化”原则,在两个或两个以上国家工作的劳动者受最有利的法律管辖。与第一种方法不同,这种方法并不提供真正的选择机会。假如一个人在甲国工作了十年,乙国十年,丙国二十年。这种制度下,就会选择养老保险最高的国家的法律作为他四十年工作的准据法。然而,当各国的保险标准存在很大的差异的情况下,这种方法将导致标准最高的国家不均衡的负担。另外,这种方法也可能被劳动者滥用,他将试图在最有利的国家用最少的时间。另一个问题是要判断哪个是最有利的也不是很容易。例如,当甲国的伤残救济最有吸引力,但是乙国的养老保险最有利。
为了保证对有关社会保险问题只适用单一的成员国法,最终欧盟制定了以工作地为依据的冲突规范,这些冲突规范是具有排他性,而且是具有约束力的。应该说这在目前是协调社会保障法律冲突最理想的方法。
选择工作地的原因很明显。首先,它意味着所有受雇于某一雇主的雇员都应该与本国雇员承担相同的缴费义务,并享受同样的待遇。依据这一规则,客观上并不鼓励雇主雇佣或者不雇佣外国工人。一国的社会保障立法可能在一段有限的时间内适用于该国的国民,在这种条件下,其他成员国低工资或保障的工人实际上在比他本国更好的条件下雇佣。其次,成员国总是在雇佣与国家社会保障计划之间建立联系。缴费的条件和比率,受益权和受益的数量通常是与工资相联系的。
选定了工地国作为准据法国家,劳动者就应当向这一国的社会保障行政机构支付保险费。当风险真的发生的时候,劳动者应当依据该国的社会保险计划来请求。这就是所谓的合并原则,即只能从一个国家受益。例如一个劳动者生病了,他只能依照工作地的医疗保险请求支付。当然他必须符合工作地国关于享受医疗保险的条件。有时条例将帮助他符合该国的条件,例如保险的时间可以合并计算。虽然投保时间可以合并计算,有时工人可能还是不能满足工作地国的享受条件,即使他可能在国籍国或居住国能符合享受条件,也无济于事。这一规则似乎很无情。条例并不能改变这些国家社会保险计划之间的差异,因为条例只是协调(coordination)它们,而不是使它们统一(harmonization)。
在有些社会保险种类上,并不适用合并原则,比如养老金、遗属津贴和残疾金。例如,某人1970年至1980年在德国工作,在此期间居住在荷兰。在这十年当中他没有缴纳荷兰的养老保险费,也没有在荷兰要求养老保险金。而他在此期间在德国请求养老保险。当他又重新在荷兰工作时,他又重新投保荷兰的养老保险。当他在1998年退休时,他从荷兰和德国都领到了养老保险金。虽然他在工作期间只受一国法律的调整,这并不影响他在以前投保的基础上从两个国家获得受益。
1408/71号条例对欧盟各国社会保障的法律冲突提供了具体的解决途径,其后欧盟委员会又通过条例、指令的方式对其进行修改,欧洲法院也通过判例进一步诠释和完善法律。于是,在共同体国家内,存在着两套社会保障方面的国际私法制度,一是成员国各自的国际私法,一是统一国际私法。这两套国际私法的关系是互为补充的,统一国际私法也被一些成员国作为国内法予以适用,有些国家甚至完全以统一国际私法替代了其相应的国际私法规则。
三、共同体社会保障制度协调的具体方法
1、通过使劳动者在不同成员国的工作年限得到全部计算。这种方法适用疾病和生育、残疾、老年和死亡,以及失业待遇,不适用工伤和职业病待遇。至于保险期限、工作年限和居住期限等概念则适用成员国的规定。
2、待遇发放的份额化,即不同的相关成员国的机构按照劳动者在改过完成的不同的期限来分配相关待遇的发放份额。适用于老年、残疾、死亡待遇,而不适用于疾病和失业待遇。
3、建立共同体内的有关机构并促进成员国机构之间的合作。如受欧共体委员会领导的行政委员会的成立,责任在于管理和解释相关条例,其意见仅是参考性的;促进成员国有关机构的合作;在涉及资金在不同成员国之间运转方面作出决定;提出给予改进条例的意见和建议。另外,在该委员会下设立一个三方咨询委员会,由成员国的政府代表和雇主组织各2名组成。此外,成员国之间在缴费和待遇的发放方面都要遵守相关的规则进行合作。

原载〈上海劳动保障〉2003年第20期,人大复印资料〈经济法学、劳动法学〉2004年第1期全文转载。
作者简介:李凌云,博士,中国劳动法学研究会理事,华东政法学院政治学与公共管理学院教师。主要研究方向为劳动法、社会保障法、社会法。


关于印发浙江省城乡统筹就业试点工作标准(试行)的通知

浙江省劳动和社会保障厅


关于印发浙江省城乡统筹就业试点工作标准(试行)的通知
浙劳社就〔2003〕114号



各市劳动(人事劳动)保障局,各试点县(市、区)劳动(人事劳动)保障局:

 根据劳动保障部的统一部署,我省自2000年起,开展了城乡统筹就业试点工作。目前试点范围已扩大到全省10个县(市、区)。

为使各试点地区进一步明确工作目标,统一工作标准,根据劳动保障部关于城乡统筹就业试点工作的总体要求,并结合我省实际,在反复征求意见的基础上,我们制定了《浙江省城乡统筹就业试点工作标准(试行)》,现印发给你们。请各试点地区按照试点工作标准的要求,加快推进试点工作步伐。对试点标准执行中遇到的问题。请及时上报我厅。我厅将按照试点标准适时对各地的试点工作进行评估检查。



       二00三年六月三十日






       浙江省城乡统筹就业试点工作标准(试行)



  根据劳动保障部关于城乡统筹就业试点工作的要求,为指导试点地区更好地开展工作,现结合我省实际,就试点工作提出以下标准:

一、实行城乡统一的就业政策

 (一)制定促进城乡就业的规划。要根据本地城市化发展的要求,把促进城乡统筹就业和农村剩余劳动力转移纳入经济社会发展规划。结合经济结构调整和产业发展计划,把城乡统筹就业,控制社会失业率,实现城乡劳动者比较充分的就业,作为促进经济社会协调发展的重要措施和政府工作的重要目标。就业结构趋于合理,就业局势保持基本稳定。政府各部门协调配合,在拓展就业渠道,开发就业岗位以及户籍、土地、教育等相关配套政策方面建立并形成比较完善的政策体系。有完善的工作目标考核机制,目标明确,责任落实。

(二)市场导向就业机制基本完善。打破城乡就业二元化格局,城乡就业协调发展。完全取消地域、身份、户籍、行业等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策。按照劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,实现用人单位自主用工,劳动者公平竞争就业。

 (三)初步建立农村剩余劳动力转移的政策框架。农村就业结构应适应工业化、城市化进程以及农村经济改革和农业规模化、土地集约化经营的要求,农村剩余劳动力通过离土离乡、离土不离乡和从事家庭来料加工等多种形式得到比较充分的就业。结合当地实际,制定被征用土地农村劳动力的就业政策。根据目前我省农村就业结构的现状,第一产业从业人员的比例,发达县(市)应低于20%,中等发达县(市)应低于30%。

 二、建立城乡统一的就业、失业统计登记制度

 (一)制定城乡劳动力就业、失业的界定标准。城镇失业人员按照劳动保障部制定的统

一口径执行。对于劳动年龄内有劳动能力并有就业愿望的农村劳动力,由各地制定具体办法,根据其从业时间、收入水平、收入来源以及生产资料的拥有情况等方面综合分析界定:

1.从业时间。调查时劳动者每周从事40小时以上有报酬劳动的视作充分就业,劳动时间在1小时以上、40小时以下,本人有从事更多时间有报酬劳动愿望的,视作不充分就业。

 2.收入水平。劳动者月平均收入达到当地农村最低生活保障标准180%的视作充分就业。达到或高于100%、低于180%,本人有从事更多时间有报酬劳动愿望的,视作不充分就业。低于当地农村最低生活保障标准的视作失业。

 3.收入来源。劳动者的主要收入来源来自某一产业的就业,则视为该产业的就业者。

 4.生产资料的拥有情况。因土地被征用而失去土地承包权证,被确定为征地安置对象仍未就业的视作失业。对农村劳动力进行就业、失业界定的工作重点,是根据抽样调查的结果,确定农村劳动力总体的就业及失业状况,并结合城镇劳动力的就业和失业统计确定社会失业率。

 (二)实行农村劳动力的就业统计和失业登记。按照就业和失业的界定标准,将在农村承包土地经营或在城镇就业以及外出经商务工的本地户籍农村劳动力,纳入就业统计范围;凡劳动年龄内有劳动能力并有就业愿望的农村被征地劳动者可进行失业登记;对于虽有土地承包权证,但同时又有其他就业愿望的农村劳动者,在纳入就业统计范围的同时,均可实行求职登记。

城镇登记失业率为目前向社会公开发布的统计指标。社会失业率不公开发布,仅作为提供当地政府作为宏观调控和劳动保障部门制定就业政策的依据。

三、建立城乡统一的劳动力市场

 (一)制定统一的劳动力市场规划。结合当地实际,劳动保障部门开办的公共职业介绍机构要按照中心城区有市场,主要乡镇有网点,街道社区有窗口的目标,基本形成辐射所辖乡镇、街道、社区的劳动力市场框架体系,用人单位招用工和劳动者求职能够得到就地就近的服务。城乡劳动者在求职登记、职业指导、职业介绍等方面,按照统一的服务内容和标准,接受统一的就业服务。

 (二)市场信息网络建设基本完善。在统一使用《浙江就业2000》等管理软件的基础上,县(市、区)和主要乡镇(街道)社区在2004年底前实现联网。职业介绍和就业服务实现计算机管理,形成面向城乡所有用人单位和劳动者的市场信息网络,有效地引导劳动力的有序流动。

 四、不断健全和完善各项劳动和社会保障制度

 实行城乡统一的劳动用工管理制度。对在城乡各类企业就业的劳动者依法签订劳动合同,依法实行用工备案登记。劳动合同签订率达到80%以上,其中规模以上企业达到95%以上。完善劳动保障监察机制,城乡各类企业基本纳入劳动保障监察范围,并建立有效的企业工资支付监控制度。及时受理劳动纠纷。依法纠正和查处用人单位侵害职工利益的事件,保障劳动者的合法权益。外来劳动力管理应规范有序,做到底子清,情况明。对民工的居住地管理、子女教育等方面有相应的政策措施。

城乡各类用人单位和与其建立劳动关系的职工,均依法参加社会保险。积极探索农村社会保障制度改革,建立被征地农村劳动力的养老保险、医疗救助等社会保障制度。

五、大力开展城乡劳动者的职业技能培训

 (一)制定本地区职业培训规划。把大力加强劳动者的职业培训,提高劳动者素质,作为促进就业的重要手段。积极推行劳动预备制度、职业资格制度和就业准入制度。城乡各级各类职业培训机构和社会办学力量形成社会化的职业培训网络,培训网点和专业(工种)设置符合市场需求,培训经费的筹措、使用有相应的政策和管理制度。

 (二)按照培训与就业紧密结合的原则组织培训。根据本地主导产业、特色产业和新增就业领域的特点,广泛开展城镇失业人员的就业和再就业培训,组织开展农村劳动力的农业科技实用技术培训以及外出务工所需的职业技能培训。培训成效明显,培训就业率达到50%

以上。

六、建立健全基层劳动保障机构

 (一)基层劳动保障机构健全。街道、社区和工作任务较重的乡镇建立劳动保障机构,适应劳动保障工作转换职能,服务延伸和实行社会保障管理服务社会化的需要,形成覆盖城乡的劳动保障服务网络。

 (二)机构设置职能明确,功能完善。乡镇劳动保障机构职责明确、人员编制保证、工作经费落实、场地设施配套、规章制度完善、工作服务规范,并搞好与区县劳动保障工作、街道和社区其他便民利民业务的衔接。有具备方便群众的服务场所,有透明、规范的工作制度和服务标准,熟悉、掌握本地城乡劳动力资源状况和用人单位的基本情况,能够较好地承担上级劳动保障部门下达的各项工作任务。